Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/07 oddalił skargę B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy Skawina zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy na działce nr [...] położonej ul. [...] w S. Na wniosek inwestora, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Starosta Powiatowy w Krakowie, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art. 36a, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a., zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę w ten sposób, że anulował projekt budowlany rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy, kategoria obiektu I, XVII z zachowaniem warunków określonych w art. 36 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji złożyła M. C.-G.
Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 104 § 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] października 2002 r., zmienionej decyzją Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r., w części wprowadzonej zmiany obejmującej okap o wysięgu 1,20 m od strony zachodniej budynku zlokalizowanego na działce nr [...].
Wojewoda podniósł, że obie wymienione decyzje w części, w której dopuściła wykonanie okapu o wysięgu 1,20 m - są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż naruszają w sposób rażący § 12 ust. 5 obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156 ze zm.), zgodnie z którym okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o której mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku takie jak balkony, galerie, tarasy schody zewnętrzne pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m.
Zdaniem Wojewody okoliczność wcześniejszego rozpoczęcia robót budowlanych, choć stanowi naruszenie przepisów i wskazuje w konsekwencji na wadliwość decyzji wydanej w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Kwestie związane z realizacją inwestycji mogą być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
Dalej organ wskazał, że przepis art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nakładał na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek oceny prawidłowości rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego i nie dawał możliwości nałożenia sankcji. Stąd brak jest podstaw do uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa. Również inne wskazane nieprawidłowości nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a..
Po rozpatrzeniu odwołań M. C.-G., A. O. oraz B. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego i stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r., oraz zmienionej nią decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2002 r.
Podając motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 marca 2006 r., z którego wynika, że zachodzą wątpliwości co do prawidłowości decyzji Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r., gdyż analiza wpisów w dzienniku budowy wskazuje, że na dzień wydania decyzji budynek był w stanie surowym zamkniętym. Zatem decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany została wydana już po zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji, co stanowi rażące naruszenie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] października 2002 r., organ stwierdził, że w sposób rażący narusza ona § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ w ścianie zachodniej usytuowanej w odległości 3 m od granicy działki nr [...] przewiduje się otwory drzwiowe. Ponadto zaprojektowany okap, co wynika z rysunku przekroju C-C oznaczonego nr 9, pomniejsza tę odległość o dodatkowe 1,65 m.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia, a w szczególności brak wskazania w oparciu o jakie przesłanki organ administracyjny uznał stwierdzone naruszenia prawa za rażące.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem szczególnym przeprowadzanym przez organ nadzorczy w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. Decyzja taka stanowi wyjątek od zasadny trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. W innym wypadku organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligująca do wyeliminowania wymienionych decyzji z obrotu prawnego i uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. III SA/Wa 2297/05, LexPolonica nr 1253729). Naruszenie to musi być oczywiste i na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych
Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2002 r. o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja z dnia [...] października 2002 r. dopuszczała po stronie elewacji zachodniej umiejscowienie otworu drzwiowego w odległości 3,0 m od granicy działki, co wynika z rysunków nr 13 - elewacji zachodniej i nr 3 - rzutu parteru projektu budowlanego. Przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia stanowił, że jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi.
Natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 ściana znajdująca się w odległości 3 m (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) nie może posiadać otworów drzwiowych. Zaś przepis § 12 ust. 5 przewidywał, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m, natomiast balkony lub loggie o więcej niż 1 m. Jak wynika z akt sprawy, projektowany okap dachu od strony elewacji zachodniej pomniejszał odległość od granicy działki budowlanej o 1,65 m. W tym zakresie zatwierdzony projekt budowlany przekroczył dopuszczalną normę o 1,15 m.
Decyzja z dnia [...] marca 2005 r. Starosty Powiatowego w Krakowie zmieniająca decyzję z dnia [...] października 2002 r. rażąco naruszyła art. 28 ust. 1 i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z części opisowej zamiennego projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji zakres projektowanych zmian polegał na zwiększeniu gabarytów budynku - wydłużenie budynku w kierunku południowym do 20,30 m, oraz w elewacji wschodniej i południowej - zmiana otworów drzwiowych i okiennych. Ponadto zaprojektowano dodatkowe lukarny w dachu i w elewacji wschodniej. A więc charakter poczynionych zmian opisanych w projekcie zamiennym polegał na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu pierwotnego. Wadą było również to, że część opisowa projektu budowlanego zamiennego nie uwzględniała zmian dotyczących otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zachodniej budynku, które to zmiany zostały naniesione na rysunkach projektowych ściany zachodniej.
W związku z tym, do przedmiotowej inwestycji ma zastosowanie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zakończenie prac związanych z pokryciem dachu, a więc i spornego okapu - nastąpiło przed uzyskaniem stosownej decyzji zmieniającej dotychczasowy projekt budowlany.
Dalej Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarówno w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w dacie wydania decyzji zmieniającej o pozwoleniu na budowę, obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 330 pkt 1 tego rozporządzenia przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, do spraw w których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Przepis ten o charakterze intertemporalnym określa w jakich sytuacjach przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania, jednak wprowadza zastrzeżenia, które pomimo spełnienia dyspozycji określonej w § 330 pkt 1 powodują, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie.
Jednym z ograniczeń § 330 pkt 1 rozporządzenia jest § 2 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.
Z uwagi na powyższe przy ocenie przez organ architektoniczno-budowlany wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, który dotyczył przebudowy i rozbudowy spornego budynku mieszkalno-handlowego powinny być wzięte pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 5 okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Jak wynika z projektu budowlanego zamiennego - rzutu dachu (rysunek nr 7) okap dachu od strony zachodniej działki budowlanej pomniejszał odległość, o której mowa w § 12 ust. 5 - o 1,20 m. W/w przepis dopuszcza pomniejszenie odległości przez okap dachu maksymalnie o 0,8 m. W związku z powyższym norma określona w § 12 ust. 5 została przekroczona o 0,4 m, co powoduje, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do zarzutu skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że uzasadnienie jest prawidłowe i zawiera wszystkie elementy wymagane prawem.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
B. M., reprezentowana przez adwokata G. S., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi:
- 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji dlaczego uznał, że charakter stwierdzonych naruszeń prawa był rażący;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzone naruszenia prawa noszą znamiona rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z dominującym orzecznictwem "obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji" jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to jest rażące (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92). Brak tego typu wskazań w zaskarżonym wyroku utrudnia weryfikację prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.
Powołując się na poglądy doktryny skarżąca kasacyjnie wskazała, że oczywistość naruszenia jest tylko i wyłącznie przesłanką wstępną do uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo. W rzeczywistości muszą być spełnione trzy przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz zaistnienie skutków ekonomiczno-gospodarczych. W zawiązku z tym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] października 2002 r. nie można postawić zarzutu, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stan faktyczny istniejący w dniu zaskarżenia pozostaje w pełnej zgodności z przepisami powołanego przez Sąd orzekający rozporządzenia. Zakwestionowany przez Sąd otwór nie został wykonany w związku z projektem zamiennym. Podobnie ma się rzecz z okapem. Skarżąca wykonała nałożony na nią obowiązek, doprowadzając budynek do stanu zgodnego z prawem, co zostało potwierdzone decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Ponieważ przedmiotowy budynek spełnia wszystkie warunki określone prawem, brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyeliminowania w/w decyzji z obrotu prawnego.
Zdaniem skarżącej poczynione uwagi w całości odnoszą się do stanowiska Sądu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2005 r.
Skarżąca wskazała również, że Sąd pierwszej instancji poczynił błędne ustalenia odnośnie stanu faktycznego, gdyż w projekcie zamiennym nie doszło do zwiększenia gabarytów budynku, już projekt pierwotny zatwierdzony decyzją zawierał rysunki zastępcze, określające gabaryty budynku po stronie południowej w sposób ostatecznie zrealizowany. Ma to o tyle znaczenie, że w ocenie Sądu stanowiło podstawę przyjęcia istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Przypadki nieważności postępowania określa art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie rozpoznawanej żaden z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do próby wykazania, iż w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], że Wojewoda Małopolski zasadnie uznał, iż decyzja Burmistrza Miasta Skawina z dnia [...] października 2002 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany, polegający na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego w Skawinie i decyzja zmieniająca Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. rażąco naruszają prawo.
Wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisów a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Oczywista sprzeczność to taka sprzeczność, która nie wynika z interpretacji brzemienia normy prawnej, a z prostego porównania zapisu w kontrolowanej decyzji z treścią przepisu prawa materialnego. Przepis prawa materialnego w § 12 ust. 5, obowiązującego w dniu wydania decyzji, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich utytułowanie nie tylko reguluje ład przestrzenny ustalając odstępy między budynkami na działkach sąsiednich ich posadowienie względem granicy działki, ale także wskazuje na uzasadniony interes osoby trzeciej, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, ale także dlatego, że nie dają się one pogodzić z systemem obowiązujących norm prawnych (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie II OSK 1092/06, Lex nr 355449).
W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek wymagający wykładni naruszonej normy, a naruszenie to nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.
Skoro zatem decyzją z dnia [...] października 2002 r. organ odwoławczy zatwierdził projekt budowlany dopuszczający umieszczenie otworu drzwiowego w ścianie odległej 3 m od granicy działki, to decyzja ta zapadła z naruszeniem normy § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Również rażącym naruszeniem prawa, a to § 12 ust. 5 tego rozporządzenia, jest zezwolenie na budowę okapu dachu zmniejszającego odległości od granicy działki o 1,65 m, podczas gdy cytowany przepis zezwalał na zmniejszenie odległości nie więcej niż 0,5 m.
Natomiast decyzja Starosty Powiatowego w Krakowie z dnia [...] marca 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1, art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego bowiem, jak wynika z akt sprawy przed jej wydaniem roboty budowlane już trwały. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane rozpocząć można jednie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przypadki w sprawie nie zachodzą.
Rozpoczęcie prac budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (w tym rozbudowę), oznacza brak możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę) budynku. W chwili wydania decyzji przez Starostę Powiatowego w Krakowie budynek był już w stanie surowym zamkniętym.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa nie decydują racje ekonomiczne jak próbuje to wykazać skarżący kasacyjnie. Kontroli Sądu podlega w sprawie treść decyzji administracyjnej, a nie stan robót na gruncie, jak tego chce skarżąca kasacyjnie.
Mając powyższe rozważania na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa i na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.