Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 37/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Szczecinie oddalił skargę B.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ZWINB) w Szczecinie z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W związku ze wszczętym postępowaniem w sprawie wybudowania przez A. i B. K. blaszanego obiektu garażowego na nieruchomości w miejscowości [...], gmina G. na terenie działek oznaczonych nr ew. [...] i [...] bez pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w Gryficach, po uprzednim przeprowadzeniu wizji lokalnej obiektu, postanowieniem z dnia 26 września 2011 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej Prawo budowlane), nakazał inwestorom A. i B. K. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową garażu blaszanego i zabezpieczenie terenu budowy oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia, w terminie do 30 listopada 2011 r., dokumentów mających na celu doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj.:
- - zaświadczenia Burmistrza Gryfic o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. [...] lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy;
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego garażu blaszanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami.
Z uwagi na niewykonanie przez A. i B. K. obowiązków wynikających z ww. postanowienia, PINB w Gryficach decyzją z dnia 28 marca 2012 r., w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał im na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę garażu blaszanego o wymiarach 6 x 10 m, wybudowanego w miejscowości [...] 1, na działkach nr [...] i [...] bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 13 września 2011 r. na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], ustalono, iż na działce nr [...] stanowiącej współwłasność A. i B. K. oraz D. M. wybudowano, bez pozwolenia na budowę, garaż blaszany o wymiarach 10 x 6 m, przy czym część obiektu zrealizowano na działce nr [...], stanowiącej własność inwestorów A. i B. K. Konstrukcja garażu jest wykonana z kształtowników stalowych profilowanych, przegrody ścienne z blachy profilowanej, dach garażu jednospadowy, stalowy z blachy profilowanej.
Garaż ustawiono na betonowych fundamentach. Według oświadczenia D. M., garaż został wybudowany ok. 2-3 lat temu. Wygląd obiektu udokumentowano na fotografiach i opisano w protokole oględzin. Zatem w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, budowa garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 tej ustawy.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. K. Podał, że garaż znajduje się w miejscu starej szopy drewniani blaszanej. Ponieważ ulegała stopniowemu zniszczeniu kolejno wymienił jej ściany boczne i dach. Szopa stoi na wylewce cementowej wykonanej jeszcze przez jego rodziców.
ZWINB w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania i art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 31 sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, inwestorzy zobowiązani byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na jego budowę. Organ odwoławczy podzielając stanowisko PINB w Gryficach wskazał, że wybudowanie garażu blaszanego w miejscu istniejącej szopy, w świetle ustawy Prawo budowlane, stanowi wybudowanie nowego obiektu i wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Wobec tego konieczne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Inwestorzy nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów, nałożonego postanowieniem PINB w Gryficach, dlatego też organ ten był ustawowo obowiązany wydać nakaz rozbiórki.
B. K. zaskarżył powyższą decyzję organu II instancji do WSA w Szczecinie. W skardze oświadczył, że nie zgadza się z nakazem rozbiórki szopy blaszanej, dlatego że budynek o którym mowa nie został przez niego wybudowany, lecz odnowiony, odbudowany, na tym samym miejscu. Budynek ten naniesiony jest na mapie ewidencyjnej. Stary budynek z lat 70-tych, drewniano-blaszany uległ zniszczeniu, przerdzewiał, przedziurawiły się dach i ściany boczne, odpadały stare wrota. Jako gospodarz i właściciel starej i już oszpeconej szopy nie mógł pozwolić na to, aby się zawaliła.
Ponadto, skarżący podniósł zarzut, że nie został poinformowany przez właściwy organ, iż odnawianie starych budynków gospodarczych będzie traktowane jako samowola budowlana. Zdaniem skarżącego, takie informację powinny być udzielane przez pracowników organów. Poza tym przedmiotowa szopa blaszana jest mu niezbędna do przechowywania maszyn rolniczych, jest nowa, estetyczna i nikomu nie przeszkadza.
Odpowiadając na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2013 r., ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także decyzji jej poprzedzającej, zarzucając organom naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego - co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ I jak i II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń skarżącego, iż przedmiotowy obiekt nie został zbudowany od podstaw, ale dokonano w istocie jego remontu, zachowując kubaturę i gabaryty. Tymczasem skarżący w swoich pismach wskazywał, że szopa była już stara, w bardzo złym stanie i należało ją wyremontować, by mogła w dalszym ciągu służyć do przechowywania płodów, maszyn i narzędzi niezbędnych do pracy na roli, a przede wszystkim, by nie zagrażała bezpieczeństwu osób z niej korzystających, czy przebywających w jej otoczeniu.
Przepisy ustawy Prawo budowlane wskazują, jakie czynności nie wymagają pozwolenia na budowę, w tym, budowa jakich obiektów, a także jakie prace. W katalogu tym znajdują się również prace remontowe, modernizacja, czy ulepszenia. Prace te nie wymagają pozwolenia na budowę.
WSA w Szczecinie oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że kluczową w sprawie kwestią było ustalenie, czy przedmiotowy obiekt o konstrukcji metalowej został zrealizowany przez skarżącego w ramach tzw. samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego zobligowany był zatem w ramach postępowania dokonać, w oparciu o przepisy prawa budowlanego, oceny charakteru, rodzaju, zakresu wykonanych robót budowlanych oraz właściwie określić efekt tychże robót.
Na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego Sąd ten stwierdził, że organ I instancji, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego dokonał oględzin spornego obiektu, z których sporządził protokół zawierający szczegółowy opis przedmiotu oględzin. Podczas czynności kontrolnych ustalił, że skarżący wybudował na betonowych fundamentach garaż o wymiarach 10 m x 6 m, o stalowej konstrukcji z przegrodami ściennymi, z trzema wejściami również z blachy profilowanej i dachem jednospadowym. Sporządzona została również dokumentacja fotograficzna spornego obiektu. Zestawienie dowodów zgromadzonych przez organ nadzoru budowlanego z wyjaśnieniami i zdjęciami przedstawionymi przez skarżącego, nie pozwala na uznanie, że ocena charakteru spornego obiektu dokonana przez organy nadzoru budowlanego była niewłaściwa. Już zwykłe porównanie zdjęć dotychczasowego i obecnego obiektu wskazuje, że będący przedmiotem nakazu rozbiórki obiekt nie jest wyremontowaną drewnianą szopą.
Wszystkie jego elementy konstrukcyjne oraz poszycie, to nowe elementy, w żaden sposób nie związane z dotychczasową konstrukcją i gabarytami starej szopy. Nie został zachowany ani wymiar, ani kształt uprzednio istniejącego obiektu, co wprost wynika z dokumentacji fotograficznej. Okoliczność, że garaż został posadowiony na fundamentach starej szopy nie zmienia faktu, iż jest on całkowicie nowym obiektem budowlanym. Tak więc rodzaj wykonanych przez skarżącego prac budowlanych i ich zakres świadczy o tym, że nie można było ich zakwalifikować jako remontu istniejącego obiektu, w rozumieniu art. 3 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z ogólną zasadą Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane zwiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ww. zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo przyjął, że obiekt skarżącego ze względu na swój charakter, konstrukcję oraz zastosowanie, a nadto czas na jaki został posadowiony (przekraczający 120 dni), nie należy do kategorii obiektów, wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Niesporne w sprawie jest to, że na budowę przedmiotowego obiektu nie było wydane pozwolenie na budowę. Zatem wystąpiła okoliczność uzasadniająca wszczęcie postępowania umożliwiającego legalizację tegoż obiektu, w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Organy nadzoru budowlanego dostrzegły możliwość zalegalizowania wybudowanego garażu, zobowiązując skarżącego do przedłożenia odpowiednich dokumentów w określonym przez organ terminie. Żądanych dokumentów skarżący jednak nie przedłożył, co w świetle art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, musiało skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Efektem niespełnienia obowiązku o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w terminie wyznaczonym postanowieniem organu, jest wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. W takim przypadku organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego, lecz jest związany przepisami prawa. Dla oceny legalności działania organów nadzoru budowlanego w tej sprawie bez znaczenia pozostaje to, czy skarżący posiadał wiedzę na temat zasad związanych z budową tego rodzaju obiektów budowlanych. Zasady te wynikają z powszechnie obowiązujących regulacji prawnych i brak wiedzy w tym zakresie inwestora nie może go uwolnić od konsekwencji związanych ze zrealizowaniem obiektu w ramach samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Samo zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszelkie wymagania stawiane w tym zakresie przez art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, stan faktyczny jaki przyjął w sprawie oraz odniósł się w sposób prawidłowy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu.
Skargą kasacyjną B. K. zaskarżył w całości ww. wyrok a sądowi I instancji zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego:
art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący;
art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wykonanie garażu blaszanego/budynku na przechowanie płodów rolnych przez skarżącego nastąpiło na podstawie czynności remontowych nie wymagających pozwolenia na budowę.
W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji architektoniczno - budowlanej dotknięte było wadami naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez sąd orzekający stanu faktycznego ustalonego przez organ niezgodnie z obowiązującą procedurą i niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego dowodu z dokumentów określających gabaryty garażu/budynku gospodarczego przeznaczonego na płody rolne oraz jego konstrukcję, mimo że materiał dowodowy był niepełny i wymagał uzupełnienia celem ustalenia czy w sprawie występował przypadek remontu czy budowy nowego obiektu budowlanego.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że w sprawie nie ustalono precyzyjnie jaki był stan pierwotny szopy a tym samym organy administracji jak i sąd I instancji nie mogli ocenić na obecnym etapie ustaleń czy wykonanie garażu/budynku na przechowanie płodów rolnych stanowi remont czy budowę nowego obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.
Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które przyjęły, że skarżący nie wyremontował starej szopy, lecz wybudował nowy obiekt, budowa którego wymagała pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do tego, że organy i Sąd ograniczając postępowanie dowodowe, nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie. Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. W sprawie przeprowadzono między innymi oględziny, z których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Nie ulega wątpliwości, że na przedmiotowych działkach znajduje się obiekt blaszany o funkcji garażowo-gospodarczej, o wymiarach 6x10 m, ustawiony na betonowych fundamentach, jego konstrukcja składa się z kształtowników stalowych profilowanych, przegród ściennych z blachy profilowanej, pokrycia dachu jednospadowego z blachy profilowanej. W ścianie frontowej zamontowano trzy wrota garażowe oraz drzwi wejściowe.
Jak trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji, zestawienie dowodów zgromadzonych przez organ nadzoru budowlanego z wyjaśnieniami i zdjęciami przedstawionymi przez skarżącego, nie pozwala na uznanie, że ocena charakteru spornego obiektu dokonana przez organy nadzoru budowlanego była niewłaściwa. Już zwykłe porównanie zdjęć dotychczasowego i obecnego obiektu wskazuje, że będący przedmiotem nakazu rozbiórki obiekt nie jest wyremontowaną drewnianą szopą. Wszystkie jego elementy konstrukcyjne oraz poszycie, to elementy nowe, w żaden sposób niezwiązane z dotychczasową konstrukcją i gabarytami starej szopy. Nie został zachowany ani wymiar, ani kształt uprzednio istniejącego obiektu, co wprost wynika z dokumentacji fotograficznej. W tej sytuacji należy uznać, że organy administracji stosując się do wymagań art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.
Zbędnym było bowiem przeprowadzanie innych dowodów. W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem brak było podstaw do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania przez organy nadzoru budowlanego.
W skardze kasacyjnej wskazuje się, że uzupełniającym dowodem powinna być na nowo wykonana precyzyjna dokumentacja geodezyjna, przy czym dowód ten miałby dopuścić Sąd z urzędu. Jednak z uwagi na to co stwierdzono powyżej przeprowadzenie takiego dowodu było nie tylko niecelowe ale w świetle uregulowania zawartego w art. 106 § 3 p.p.s.a. niedopuszczalne. Tym samym nie można zarzucić Sądowi naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzuca się także naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym i nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem skargę Sąd oddalił i uzasadnienie wyroku sporządził na wniosek skarżącego. Oczywistym przy tym jest, że przepis ten nie mógł być naruszony jak twierdzi autor kasacji, poprzez przyjęcie przez Sąd orzekający stanu faktycznego ustalonego przez organ niezgodnie z obowiązującą procedurą i niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Nie są także trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawiony zakres przeprowadzonych prac, nie może budzić wątpliwości prawidłowość ich zakwalifikowania jako budowy nowego obiektu, a nie jego remontu. Wskazać należy, iż nawet przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Zgodnie z definicją legalną remontu, zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, przez remont rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.
Zauważyć należy, iż przy remoncie następuje najczęściej wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Odbudowa natomiast to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, której efektem jest nowy obiekt budowlany, nawet jeśli zawiera elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. W warunkach niniejszej sprawy, za remont nie mogą być uznane zatem roboty budowlane polegające na rozbiórce zniszczonej szopy i wykonaniu w jej miejsce, nawet na pozostawionym fundamencie, nowej stalowej konstrukcji, nowych ścian, nowego dachu, 3 wrót i drzwi. W przedstawionej sytuacji nie dochodzi bowiem do odtworzenia stanu pierwotnego, o którym stanowi art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, lecz do powstania nowego obiektu budowlanego.
Konkludując, przeprowadzone przez skarżącego prace budowlane stanowiły w istocie budowę, znajdującego się na przedmiotowej działce obiektu budowlanego, a nie remont istniejącej wcześniej w tym miejscu szopy. Podkreślić dodatkowo należy, iż skarżący w istocie nie podważa, że podjęte przez niego prace budowlane polegające na wykonaniu ścian i dachu, były efektem stopniowego zniszczenia szopy. W konsekwencji w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Skoro tak to budowa przedmiotowego obiektu stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której bezspornie skarżący nie uzyskał. W rezultacie prawidłowo, PINB w Gryficach na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przeprowadził postępowanie zmierzające do legalizacji wybudowanego obiektu. Jednak inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków koniecznych do pozytywnego zakończenia tego postępowania. Dlatego organ, co zaaprobował Sąd Wojewódzki, zasadnie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.