Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2012 r. oddalający skargę L. T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku nakazał L.T., współwłaścicielowi nieruchomości w Stanowicach przy ul. [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych użytkowanych samowolnie jako magazyny tekstylnych materiałów dekoracyjnych – w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] lipca 2010 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej zaś części utrzymał je w mocy. Skarga na tę decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 października 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 1109/10.
Upomnieniem z dnia 15 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku wezwał L. T. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., pouczając jednocześnie o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Następnie w dniu 3 listopada 2010 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości. Ze sporządzonego z tej czynności protokołu wynika, że brał w nich udział skarżący, który oświadczył, że obiekty wynajął innemu podmiotowi gospodarczemu, a najemca wykorzystuje je jako magazyny. Obiekty te w dacie oględzin były zamknięte.
W tych okolicznościach, uznając że decyzja nie została wykonana, organ w dniu [...] listopada 2010 r. wystawił tytuł wykonawczy z pouczeniem o prawie zgłoszenia zarzutów i ich podstawach.
Jak wynika z akt, zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy doręczono pełnomocnikowi zobowiązanego, który reprezentował skarżącego w postępowaniu rozpoznawczym zakończonym decyzją z [...] lipca 2010 r. tj. adwokatowi S.G.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku wymierzył zobowiązanemu grzywnę w kwocie 2000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku i wezwał do jej wpłacenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia.
Postanowienie to także doręczono adwokatowi S. G. jako pełnomocnikowi skarżącego.
W ustawowym terminie pełnomocnik ten w imieniu skarżącego złożył zażalenie. W uzasadnieniu argumentował, że skarżący nie jest stroną prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na nieruchomości w Stanowicach, albowiem wynajął je osobie trzeciej i w związku z tym nie tylko nie ma do nich dostępu, ale również nie ma wpływu na sposób ich wykorzystywania przez najemcę. Z tego powodu grzywna nie może przynieść spodziewanego rezultatu, gdyż skarżący nie ma możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. W zażaleniu podniesiono także, że w treści postanowienia brak jest wymaganego art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pouczenia o możliwości zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego w razie dalszego niewykonywania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 18, art. 119 § 1, art. 120 § 1 i 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Zz 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), określanej dalej jako u.p.e.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej wezwania do wykonania obowiązku i wezwał do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. w terminie do 15 czerwca 2011 r., wskazując, że jego niewykonanie spowoduje zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że fakt wynajmu nieruchomości przez skarżącego nie ma znaczenia dla wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej.
We wniesionej skardze, skarżący, zarzucając naruszenie art. 6, 7 i 28 kpa w zw. z art. 119 u.p.e.a. argumentował, że z racji wynajęcia obiektów budowlanych, których dotyczy nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie jest zobowiązany do jego wykonania. Wskazując natomiast na naruszenie art.7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa wywodził, że organ nie odniósł się merytorycznie do jego stanowiska wyrażonego w zażaleniu i nie określił sposobu wykonania obowiązku w sytuacji braku możliwości wstępu na nieruchomość. Zakwestionował też fakt przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości wobec braku dostępu do obiektów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, uznając, że skargę wniesiono z uchybieniem terminu, żądał jej odrzucenia. Po wyjaśnieniu kwestii związanych z zachowaniem terminu do wniesienia skargi, organ wnosił o jej oddalenie.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organów, ze fakt wynajęcia obiektów, których dotyczy nakaz określony w decyzji, nie zwalnia skarżącego z obowiązku jego wykonania. Skarżący jest adresatem decyzji i wyrażony w niej nakaz jest skierowany do niego. Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 28a u.p.e.a., dotycząca przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Skoro decyzją ostateczną nałożono na skarżącego określony obowiązek, to jest on zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a. do jego wykonania. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego i stosowanie wobec niego środków egzekucyjnych Sąd uznał za prawidłowe.
Nie podzielił też Sąd I instancji pozostałych zarzutów skargi. Zwrócił uwagę, że okoliczność niewykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z decyzji nie jest w sprawie sporna. W szczególności skarżący nie twierdzi, że doszło do przywrócenia legalnego sposobu użytkowania obiektów budowlanych. W tych okolicznościach organ egzekucyjny po uprzednim upomnieniu skarżącego i doręczeniu mu tytułu wykonawczego uprawniony był do wymierzenia grzywny w określonej kwocie zgodnie z przepisami wskazanymi w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia.
W skardze kasacyjnej L. T., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wniósł o jego uchylenie skarżącego przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania.
W oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący sformułował następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa:
- a) art. 15 u.p.e.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa uznał prawidłowość doręczenia wezwania zobowiązanemu;
- b) art. 26 § 5 u.p.e.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa uznał prawidłowość wszczęcia egzekucji przeciwko skarżącemu;
- c) art. 134 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji pomimo obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w zakresie całej sprawy wydał orzeczenie nie badając sprawy w całym jej zakresie;
- d) art. 119 u.p.e.a w zw. z art. 28 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa uznał, że stroną postępowania jest L. T. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący, akcentując fakt doręczenia skierowanego do niego upomnienia i tytułu wykonawczego do rąk pełnomocnika reprezentującego go w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą na niego obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych wywodził, że doręczenie takie nie było skuteczne i nie mogło doprowadzić do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Okoliczność, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzi ten sam organ, który wydawał decyzję, nie zwalniała organu z obowiązku doręczenia upomnienia i tytułu bezpośrednio jemu jako zobowiązanemu do wykonania obowiązku. Nie dostrzegając, niezależnie od zarzutów skargi, tego uchybienia organów i nie uchylając z tego powodu zaskarżonego postanowienia, Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 p.p.s.a. Wskazując z kolei na fakt wynajęcia obiektów, których dotyczy nakaz skarżący podnosił, że z przyczyn obiektywnych (brak dostępu do nieruchomości) nie ma możliwości wykonania nałożonego nań obowiązku. Sąd zatem nie był uprawniony do uznania go za stronę postępowania odpowiednio do art. 28 kpa, a tym samym też uznania zasadności wymierzenia grzywny przewidzianej w art. 119 u.p.e.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 15 i 26 § 5 u.p.e.a. poprzez uznanie prawidłowości doręczenia mu upomnienia i tytułu wykonawczego do rak pełnomocnika reprezentującego go w postępowaniu administracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty te nie są jednak zasadne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo zagrożenie egzekucją, stanowiące istotę treści upomnienia, ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, ale o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony – może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1172/11). Jak wynika z treści art. 15 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.
Z kolei art. 26 § 5 u.p.e.a. stanowi, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Data doręczenia tytułu wykonawczego, od której biegnie 7 – dniowy termin na wniesienie zarzutów, jest zatem jednocześnie datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 26 § 5 ustawy dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu.
Oceniając trafność dwóch pierwszych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy co do możliwości doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego pełnomocnikowi, który reprezentował stronę w postępowaniu administracyjnym. Według jednego z tych poglądów na tym etapie postępowania poprzedzającym moment wszczęcia egzekucji możliwość ustanowienia pełnomocnika jest ograniczona, gdyż organ egzekucyjny musi zostać zawiadomiony o fakcie udzielenia pełnomocnictwa przez zobowiązanego w danej konkretnej sprawie, co możliwe jest dopiero po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2007r., sygn. akt II FSK 365/06, LEX nr 338440 czy wyrok NSA z dnia 23.12.2008 r., sygn. akt II FSK 1483/07, Legalis). Drugi z poglądów wskazuje, że skoro zobowiązany w postępowaniu administracyjnym ustanowił pełnomocnika, to na podstawie art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ ma obowiązek doręczyć upomnienie temu pełnomocnikowi.
Od chwili bowiem ustanowienia pełnomocnika strona działała za jego pośrednictwem i wszelkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (por. wyrok NSA z dnia 30.07.2008 r., sygn. akt I OSK 1199/07, LEX nr 513142, wyrok NSA z dnia 11.09.2007 r., sygn. akt II FSK 991/06, LEX nr 440657, wyrok NSA z dnia 11.09.2007 r., sygn. akt II FSK 990/06, LEX nr 440661).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zachodzi jednak konieczność rozstrzygnięcia tego spornego zagadnienia. Stan faktyczny zaistniały w sprawie jest bowiem odmienny niż w przywołanych wyżej orzeczeniach. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik skarżącego, któremu organ doręczył i upomnienie i tytuł wykonawczy, zgłaszając swój udział w postępowaniu administracyjnym, przedłożył pełnomocnictwo, które jednocześnie uprawniało go do reprezentowania skarżącego także w postępowaniu egzekucyjnym. (por. k. 15 akt administracyjnych).
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postepowanie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to taka czynność profesjonalnego pełnomocnika musiała wywołać określony skutek w postaci obowiązku organu dokonywania wszystkich doręczeń do rąk pełnomocnika. Przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa, w którego treści wskazano "(...) do reprezentowania (...) przed wszystkimi właściwymi Organami i Sądami, we wszystkich właściwych instancjach w sprawie, włącznie z postępowaniem karnym i egzekucyjnym" nie mogło nasuwać wątpliwości co do istnienia i zakresu umocowania.
Z powyższych względów zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 119 u.p.e.a. w zw. z art. 28 kpa i art. 7 kpa. Zgodnie z art. 1 a pkt 20 u.p.e.a. przez zobowiązanego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przedmiotowej sprawie adresatem decyzji orzekającej nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych (obowiązek o charakterze niepieniężnym) jest skarżący, w związku z czym prawidłowo skierowano w stosunku do niego środki egzekucyjne. Stronami postępowania egzekucyjnego są jedynie: wierzyciel i zobowiązany, tym samym bez znaczenia pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność braku możliwości osobistego wykonania nałożonego obowiązku. To skarżący jest właścicielem nieruchomości, względem której został nałożony obowiązek, i to w jego gestii pozostaje komu, na jak długo, w jakim celu i za jaką kwotę wynajmuje nieruchomość.
Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, brak dobrowolności wykonania obowiązku uzasadnia stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednym z nich jest właśnie grzywna w celu przymuszenia, która w razie wykonania obowiązku może podlegać umorzeniu stosownie do art. 125 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z powyższych względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a