Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 365/13) oddalił skargę M. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego we wznowionym postępowaniu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Gd 367/10) uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] w miejscowości L. (gmina C.): dwóch budynków drobiarskich (kurniki), budynku garażowego na maszyny rolnicze K-16, zbiornika przejazdowego na gnojówkę Z-17A, zbiornika na ścieki socjalno-bytowe, sześciu silosów na paszę. Na skutek powyższego wyroku postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] grudnia 2010 r., udzielającą M. S. pozwolenia na użytkowanie części produkcyjnej budynku fermy drobiu: kurnik nr K 1 na działce nr [...] w miejscowości L. gmina C. (I etap).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 K.p.a. uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie tej części obiektu. Jak wyjaśnił organ, po prawomocnym orzeczeniu o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. i podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie części produkcyjnej obiektu, bowiem inwestycja nie może być użytkowana bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na skutek odwołania M. S. od powyższej decyzji, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek uzyskania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynikał z art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). Natomiast, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona orzeczeniem sądu, organ I instancji był zobligowany wznowić postępowanie w sprawie wydanej w oparciu o nią decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie i zakończyć postępowanie stosowną decyzją odmowną.
Skargę na powyższą decyzję złożył M. S., zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a Prawa budowlanego, art. 142 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz rażące naruszenie art. 6, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 136 K.p.a. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia istoty sprawy przez organ, bowiem brak jest jakichkolwiek odniesień do stwierdzenia przez organ przeszkód uniemożliwiających użytkowanie budynku. Nadto nie dopuścił się on samowoli budowlanej, gdyż wybudowane obiekty powstały w oparciu o pozwolenie na budowę i w tym zakresie działał w zaufaniu do organu.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, z których w jego ocenie jednoznacznie wynika, że jedną z przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego polegający na sprawdzeniu, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony.
Jak wskazał dalej Sąd, w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt jak i pozwolenie na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności inwestycji z zakresem pozwolenia na budowę czy projektem budowlanym (art. 59a ust 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane). Ponieważ wykonanie przedmiotowej inwestycji odbyło się w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, to słusznie zdaniem Sądu skarżący twierdzi, że nie można traktować go jako sprawcy samowoli budowlanej. Nie mają w stosunku do przedmiotowej inwestycji zastosowania przepisy art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego, ale art. 50 i art. 51 tej ustawy. Warunkiem wydania pozwolenia na użytkowanie jest to, aby obiekt budowlany miał uregulowany stan prawny, co oznacza, że musi być wykonany w oparciu o będącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę.
Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego obiektu. Innymi słowy, kwestia możliwości użytkowania obiektu budowlanego uzależniona będzie od skuteczności przeprowadzenia procedury z art. 51 ww. ustawy.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczna decyzją własną z dnia [...] grudnia 2010 r., o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na użytkowanie w celu wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na skutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r. Zachodziła, bowiem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego wymienione w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a Prawa budowlanego dokumenty budowy nie funkcjonują, zatem nie mogą być używane w celu weryfikacji stanu faktycznego związanego z wybudowanym obiektem budowlanym i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie.
W konsekwencji organ I instancji orzekł prawidłowo w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Stan faktyczny został ustalony przez organy prawidłowo. Brak było, zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 136, a w konsekwencji także art. 6, art. 8, art. 11 i art. 12 K.p.a.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę jako bezzasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:
- a. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 64 oraz art. 87 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie w kontekście sprawy,
- b. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia ich zastosowanie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia w sprawie art. 142 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania sprawdzającego, niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie sprawy w nowych warunkach prawnych,
- b. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez pozbawienie de facto strony prawa do odwołania,
- c. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie i nierozważenie zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uchylenie pozwolenia na użytkowanie ogranicza prawo nabytej i dzierżonej zgodnie z prawem własności i prawo spokojnego korzystania z niej. Późniejsze zaskarżenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma natomiast znaczenia dla oceny, czy wykonany na tej podstawie obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Organ powinien, zatem dokonać sprawdzenia kompletnej dokumentacji budowy i projektu oraz ponownie przeprowadzić kontrolę na miejscu, w celu stwierdzenia, że objęty postępowaniem obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami i nadaje się do zamierzonego użytkowania i w zależności od tych ustaleń uchylić dotychczasowe pozwolenie na użytkowanie oraz wydać nowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż ujawnione na tle niniejszej sprawy zagadnienie sprowadzało się do określenia, czy uchylenie pozwolenia na budowę po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, czyniło koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania ostatniej z ww. decyzji, czy też decyzje te są na tyle odrębne od siebie, iż nie zachodzi przypadek określony w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Odpowiadając na tak sformułowany problem, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, akceptującą w tym zakresie stanowisko organów administracyjnych wyrażone w toku postępowania administracyjnego.
Po pierwsze zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Jak wskazywano w orzecznictwie, językowy sens pojęcia "w oparciu" można scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz / stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie, czy wręcz merytorycznie umocowanie w jakiejś innej rzeczy / stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w ww. przepisie należy, zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniami sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II GSK 156/06 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ten związek pomiędzy rozstrzygnięciami trafnie eksponował w swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, wskazując na sekwencyjność działań prawnych organu administracyjnego, który wydaje jedną decyzję jako następstwo innej, wcześniejszej decyzji.
Po drugie stwierdzić należy, iż z taką sekwencyjnością mamy do czynienia odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11).
Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11; z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12).
Z tych też przyczyn podzielić należało stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji, iż w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie uchylono, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W konsekwencji powyższego jako bezzasadne należało ocenić przedstawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego oraz art. 64 i art. 87 Konstytucji RP.
W okolicznościach niniejszej sprawy, jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji organy wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i nie uchybiły zasadzie dwuinstancyjności. Podkreślić trzeba, iż wbrew twierdzeniom autora kasacji organ na obecnym etapie postępowania nie był uprawniony do badania zgodności z prawem wykonanego obiektu budowlanego, bowiem to zostanie ustalone w toku postępowania legalizacyjnego (art. 51 Prawa budowlanego). Argumentacja ta była również przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji, który odniósł się do niej szczegółowo w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to spełnia wymogi stawiane przez art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych też przyczyn niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 142 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a.
Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną