Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3082/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. (dalej: "skarżący") na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę.
- 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
- 2.1. Starosta W. decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej oznaczonej symbolem [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w miejscowości B., gm. S. Decyzja Starosty została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "specustawa drogowa").
- 2.2. Po rozpoznaniu odwołania J. B. od ww. decyzji, Wojewoda [...], zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powołując się na art. 11f ust. 3 specustawy drogowej Wojewoda podkreślił, że decyzję doręcza się na piśmie tylko inwestorowi i tylko dla inwestora termin czternastu dni do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następującego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję. Ponadto, takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji. Jak stwierdził Wojewoda, w niniejszej sprawie obwieszczenie o wydaniu decyzji Starosty zostało najpóźniej ogłoszone [...] lipca 2018 r., a więc przewidziany w art. 49 k.p.a. czternastodniowy termin, skutkujący doręczeniem decyzji Starosty, upłynął [...] lipca 2018 r. Termin na wniesienie odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) od decyzji Starosty upłynął więc [...] sierpnia 2018 r., natomiast odwołanie skarżącego zostało nadane w placówce pocztowej [...] września 2018 r., a więc zostało wniesione z uchybieniem terminu.
- 2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę J. B., przypomniał wynikające ze specustawy drogowej zasady doręczania (inwestorowi) i zawiadamiania stron o wydanej na jej podstawie decyzji. Sąd wskazał, że pozostałe strony tej decyzji, poza inwestorem, zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Poza tym, ustawodawca, w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie to nie wywołuje skutków procesowych dla ustalenia daty z doręczenia decyzji. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, nie można więc domniemywać, że zawiadomienie to wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji – zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest natomiast z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji. Domniemywa się, że doręczenie decyzji tym osobom następuje po upływie czternastu dni od dnia publicznego zawiadomienia o jej wydaniu i od tego dnia należy liczyć kolejny termin – czternaście dni na złożenie odwołania.
- 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. obrazę przepisów prawa postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypowiedzenie się w żaden sposób co do kluczowych dla oceny sprawy zarzutów skarżącego o tym, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu spornej decyzji zostało dokonane na błędny adres, pod numer [...], a nie [...], tj. nie zaistniały przed [...] września 2018 r. przesłanki stosowania odstępstwa od zasady indywidualnego doręczania decyzji z racji nieskutecznego (publicznego) zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej;
- 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:
- a. art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 49 k.p.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania, polegającego na przyjęciu, że skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji związana jest z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji poprzez obwieszczenie, gdy przepis tak nie stanowi, a warunkiem skuteczności domniemanego prawnie doręczenia decyzji jest dokonanie obwieszczenia publicznego oraz doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji na prawidłowy adres katastralny, co nie miało miejsca w sprawie (nieskuteczne doręczenie na błędny adres),
- b. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne w państwie prawa jest odejmowanie prawa własności nieruchomości lub ich części podmiotom (w tym skarżącemu), które nie miały realnej możliwości skorzystania z praw procesowych w toku postępowania administracyjnego, w tym z prawa do wniesienia odwołania bez konieczności poszukiwania informacji czy została już wydana decyzja poprzez śledzenie stron internetowych, czy też wielokrotne stawiennictwa w odpowiednim urzędzie celem sprawdzenia, czy jest już wywieszone obwieszczenie o wydaniu decyzji.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przepis szczególny kreuje dwie przesłanki przyjęcia skuteczności doręczenia poprzez publiczne ogłoszenie (będącej wyłomem od zasady doręczeń indywidualnych), tj. a) dokonanie obwieszczenia publicznego o wydaniu decyzji, b) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi na adres katastralny zawiadomienia o wydaniu decyzji, przy czym nieskuteczne jest doręczenie na inny adres. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro doręczenie zawiadomienia o decyzji nie miało miejsca, ponieważ doręczenie decyzji (a nie zawiadomienia) zostało dokonane na błędny adres [...] lipca 2018 r., pod numer [...], a nie [...], to oznacza to, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stosowania wyjątku od reguły ogólnej doręczeń indywidualnych z uwagi na niezaistnienie ustawowego warunku stosowania wyłomu od tej zasady, tj. nieskutecznego doręczenia dotychczasowemu właścicielowi na adres katastralny zawiadomienia o wydaniu decyzji.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
- 4.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, termin na wniesienie odwołania od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w odniesieniu do strony innej niż inwestor, należy liczyć od dnia doręczenia tej stronie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, czy też termin ten rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji (art. 49 § 2 k.p.a.).
- 4.4. Wskazane wyżej zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, ONSAiWSA nr 4/2017 poz. 56). Zgodnie z tą uchwałą, stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a.
- 4.5. Mając na uwadze powołaną uchwałę składu powiększonego NSA należy stwierdzić, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania przez inne strony niż inwestor. Dla podmiotów tych, zgodnie z art. 49 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., termin na wniesienie odwołania rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji (por. np. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 600/19 oraz wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 860/20, CBOSA).
- 4.6. Dalej należy przypomnieć, że w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a., skład rozpoznający niniejszą sprawę jest związany wykładnią zawartą w sentencji przywołanej uchwały z 27 lutego 2017 r. Innymi słowy, skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały NSA (por. np. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., II OSK 576/11, CBOSA; J. Drachal, A. Wiktorowska, A. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 1 do art. 269). Równocześnie trzeba wskazać, że skład rozpoznający niniejszą sprawą w pełni podziela stanowisko przedstawione w przedmiotowej uchwale składu siedmiu sędziów i tym samym nie znajduje podstaw do skorzystania, z przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a., możliwości przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi powiększonemu. Za skorzystaniem z tej możliwości nie przemawia również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej dokonana w uchwale w sprawie II OPS 2/16 jest zgodna z przywołanym przepisem Konstytucji RP. Warto dodać, że z uzasadnienia tej uchwały wynika, że argument dotyczący ewentualnego naruszenia art. 64 Konstytucji RP był rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w powiększonym składzie, ale nie został on uznany za przekonujący.
- 4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że termin na wniesienie odwołania przez skarżącego upłynął [...] sierpnia 2018 r. W tym bowiem dniu upływał czternastodniowy termin liczony od [...] lipca 2018 r., czyli od dnia, w którym doręczono decyzję Starosty w trybie art. 49 k.p.a. W takim przypadku wniesienie przez skarżącego odwołania w dniu [...] września 2018 r. obligowało Wojewodę do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.).
- 4.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku istotnie nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego odebrania przez skarżącego, [...] lipca 2018 r., zawiadomienia o wydaniu decyzji przez Starostę, ale wysłanego błędnie na adres ul. [...], nie na adres ul. [...]. W tym kontekście należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pomijając w tym miejscu problematykę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – art. 183 § 2 p.p.s.a.), dla swej skuteczności musi spełniać tzw. warunek kauzalności, przewidziany w art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a. Innymi słowy, chodzi o to, że dla uchylenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście należy stwierdzić, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie musi obejmować szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji – wystarczające jest, że sąd ten odniesie się do wszystkich zagadnień istotnych z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., II OSK 876/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro termin do wniesienia odwołania przez skarżącego powinien być liczony od dnia doręczenia decyzji Starosty w trybie publicznego obwieszczenia (art. 49 k.p.a.), to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania było to, czy zawiadomienie o wydaniu tej decyzji zostało doręczone skarżącemu na prawidłowy adres ujawniony w katastrze nieruchomości. Wspomniane doręczenie na adres wskazany w katastrze nie miało bowiem znaczenia z punktu widzenia biegu terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego.
- 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.