Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3130/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 474/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi W. W. uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. W. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie o zbadanie sprawy i wydanie nakazu usunięcia przyłączy wodociągowych poprowadzonych niezgodnie z projektem przez teren jego działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K., przez inwestora, Gminę S..

W związku powyższym wnioskiem Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie przeprowadził w dniu [...] listopada 2012 r. oględziny w miejscowości K., gmina S. w sprawie obu kwestionowanych przyłączy, w tym przedmiotowego przyłącza do nieruchomości na działce o nr ew. [...]. Biorący udział w oględzinach W. W. oświadczył, że jest współwłaścicielem działki gruntu numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości K., gmina S.. Zażądał on usunięcia przyłącza wodociągowego z jego działki nr ew. [...], gdyż zostało ono wykonane niezgodnie z projektem, co według niego potwierdza otrzymana przez niego odpowiedź Starostwa Powiatowego we Włoszczowie z dnia [...] października 2013 r. Natomiast D. K. podał podczas oględzin, że jest współwłaścicielem działki nr ew. gr. [...] w miejscowości K., gm. S.. Oświadczył, że granice między działkami nr ew. [...] i [...] są utrwalone od dawna i poprzedni właściciel działki nr ew. [...] nie wnosił żadnych roszczeń. Ponadto oświadczył, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. było prowadzone postępowanie rozgraniczające i do dnia dzisiejszego nie został poinformowany o wynikach tego postępowania.

Po analizie sprawy organ I instancji stwierdził, że przyłącze wodociągowe do nieruchomości o nr ew. [...] w miejscowości K., gm. S. zostało zrealizowane na podstawie decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie S. pozwolenia na budowę wodociągu wraz z przyłączami w miejscowości K., gmina S.. Przedmiotowe przyłącze zostało wykonane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż w rzeczywistości przebiega częściowo przez teren działki o nr ew. [...], czego nie przewidywał ww. zatwierdzony projekt.

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. organ I instancji udzielił W. W. odpowiedzi, że nie stwierdza podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie tego przyłącza, jednak jak w wynika pism z dnia [...] grudnia 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. do organu II instancji w sprawie sposobu załatwienia przez PINB we Włoszczowie tej sprawy, organ II instancji dnia [...] stycznia 2013 r. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie do rozpatrzenia spraw obu przyłączy, w tym przedmiotowego przyłącza poprowadzonego do działki o nr ew. [...], poprzez wydanie decyzji (odrębnych dla obu przyłączy) o charakterze merytorycznym, to jest orzekających co do istoty.

W dniu [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na terenie obejmującym nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...], położone w miejscowości K., gmina S. W dniu [...] marca 2013 r. zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie, odmawiająca wydania nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego do nieruchomości na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. S. poprowadzonego niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] przez inwestora, Gminę S. Decyzję podjęto na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W odwołaniu od tej decyzji W. W. podniósł, że na poprowadzenie przyłączy wodociągowych przez teren jego działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości K. nikt nie wyrażał pisemnej zgody. Przyłącza te zostały poprowadzone niezgodnie z zatwierdzonym projektem i decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosty Włoszczowskiego. Potwierdzeniem tego jest pismo z dnia [...] października 2012 r. Wydziału Architektury i Budownictwa skierowane do skarżącego, że na działkach nr [...] i [...] nie projektuje się sieci wodociągowych, ani przyłączy. W. W. wskazał w swym odwołaniu, że brak jest opracowania projektu zmienionej trasy przyłączy i zatwierdzenia go przez Wydział Architektury i Budownictwa we Włoszczowie.

Ponadto, jego zdaniem, zostały popełnione rażące błędy przez kierownika budowy i inspektora nadzoru z ramienia inwestora, o jakich PINB we Włoszczowie w ogóle nie wspomina w swej decyzji. Skarżący zarzucił, że w protokole odbioru końcowego zakończonej inwestycji wraz z przyłączami inspektor nadzoru stwierdził, że roboty zostały wykonane zgodnie z projektem technicznym, co zdaniem skarżącego jest nieprawdą. Kierownik budowy również złożył nieprawdziwe jego zdaniem oświadczenia, że obiekt budowlany wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę.

W. W. zwrócił uwagę również na to, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji we Włoszczowie nie odbierał wykonanej inwestycji pod kątem zgodności wykonania z projektem technicznym, tylko w protokole odbioru podpisał przejęcie wykonanej inwestycji od inwestora, tj. Gminy S., jako użytkownik mający nadzór nad utrzymaniem sprawności wykonanej inwestycji. Skarżący uważa, że to inspektor nadzoru z ramienia Gminy S. odpowiedzialny był za prawidłowy nadzór nad realizacją inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym i decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Rozpoznając odwołanie Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach stwierdził, że pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r., udzielone Gminie S. obejmowało budowę sieci wodociągowej wraz z przyłączami do poszczególnych nieruchomości w miejscowości K., gm. S., w tym również obejmowało wykonanie przyłącza do budynku na działce o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność I. C. i D. K. W toku realizacji przez Gminę S. tej inwestycji wykonane zostało przedmiotowe przyłącze do budynku na działce o nr ew. [...], które częściowo poprowadzone jest też przez teren sąsiedniej działki o nr ew. [...], stanowiącej współwłasność W. W. i B. W. W dniu [...] czerwca 2008 r. inwestor Gmina S. złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci wodociągowej wraz z przyłączami, do którego dołączyła wszystkie dokumenty wymagane przepisem art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym między innymi: protokół odbioru końcowego robót wykonanych na zadaniu inwestycyjnym "Budowa wodociągu wraz z przyłączami w miejscowości K. gm. S." sporządzony w dniu [...] marca 2008 r., inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.

Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się przedłożony przez Gminę S. wykaz wykonywanych przyłączy wodociągowych, z którego wynika, że w ramach ww. zadania inwestycyjnego zrealizowanego w okresie 2007/2008r. wykonane zostało do działki o nr ew. [...] D. K. przyłącze fi [...] o długości [...] m. Dokonując porównania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej sieci wodociągowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę w lutym 2008 r. z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, organ stwierdził, że przedmiotowe przyłącze wodociągowe do nieruchomości o nr ew. [...] wykonane zostało w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż przebiega częściowo przez teren działki o nr ew. [...], czego nie przewidywał w/w projekt. Według zatwierdzonego projektu przyłącze wodociągowe do budynku na działce [...] powinno znajdować się na terenie tej działki, w odległości około 1 m od granicy sąsiedniej działki o nr ew. [...].

Jednak w ocenie organu, fakt wykonania przyłącza o odmiennym położeniu, niż według projektu zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę, aktualnie nie ma istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, bowiem budowa przyłączy m.in. wodociągowych, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz wymaga, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29a ustawy Prawo budowlane, budowa przyłączy może zostać zrealizowana także bez zgłoszenia - wówczas do budowy takiej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a nadto wymagane jest sporządzenie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W świetle zatem obowiązujących przepisów budowa przyłącza wodociągowego jest dopuszczalna zarówno bez pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, o ile spełnia wymogi art. 29a Prawa budowlanego, co oznacza, że brak jest podstaw do kwestionowania przez organ nadzoru budowlanego tak zrealizowanego przyłącza.

Organ stwierdził, że przyłącze wodociągowe jest zakwalifikowane do urządzeń związanych z obiektem budowlanym, tj. "w tym przypadku obsługującego budynek usytuowany na działce nr ew. [...] w K." i z tego względu ich ewentualne wykonanie bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie skutkuje ich rozbiórką na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, natomiast ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie regulowane są przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Istotą przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie wyjaśniające, jeżeli stwierdzi naruszenie przez inwestora przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane nakłada na niego obowiązek dokonania pewnych czynności lub wykonania określonych robót budowlanych stosownie do zakresu tych naruszeń. Z przepisu tego jednakże nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, tylko to, że nakazane czynności lub roboty budowlane mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zasadnie zaskarżoną decyzją odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przyłącza wodociągowego do nieruchomości na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. W., z zastosowaniem w podstawie prawnej rozstrzygnięcia a contrario przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wykonane roboty budowlane związane z budową wodociągu wraz z przyłączami w miejscowości K., nie naruszają przepisów techniczno- budowlanych oraz obowiązującego na terenie gminy S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] marca 2006r. uchwałą nr [...] Rady Gminy S. Ponadto kwestionowane przez W. W. przyłącze wodociągowe dla działki nr ew. [...] zostało odebrane przez Gminę S. i Przedsiębiorstwo G. we W., w zakresie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, jako umożliwiające eksploatację obiektu zgodnie z ich przeznaczeniem.

Decyzja ta merytorycznie orzeka w zakresie wniosku skarżącego, który żądał od organu I instancji wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego przyłącza poprowadzonego niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Naruszenie praw własnościowych jest sprawą o charakterze cywilnym i swoich roszczeń z tego tytułu skarżący może dochodzić przed sądami cywilnymi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł W. W., domagając się uchylenia tej decyzji.

Skarżący podniósł, że całe przyłącze wraz z zaworem odcinającym, a nie tylko jego część, zostało poprowadzone przez jego nieruchomość nr [...], podczas gdy zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. projekt budowlany przewidywał jego przebieg przez działkę nr [...], stanowiącą współwłasność D. K. i I. C., na której znajduje się ich domek letniskowy, dla którego to przyłącze wodociągowe zostało wykonane. Skarżący podniósł także tego rodzaju zarzuty względem wykonanego przyłącza dla działki nr [...], będącej współwłasnością, które również zostało poprowadzone niezgodnie z powyższym projektem budowlanym przez jego działkę, nr [...], (którego dotyczy sprawa sygn. akt II SA/Ke 473/13 WSA w Kielcach). Skarżący zarzucił też, że organ nie wypowiedział się do wszystkich jego zarzutów podniesionych odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 474/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jak wynika z decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (złożonej jako załącznik do skargi, brak jej w aktach administracyjnych) przyłącze, którego sprawa dotyczy było jednym z wielu przyłączy realizowanych przez Gminę S. wraz z instalacją wodociągową w miejscowości K., gmina S.. Objęte było zatem pozwoleniem na budowę – decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Przyłącze wodociągowe, czyli "odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym" (art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków – Dz. U. 2006 r. Nr 123, poz. 858) może być realizowane w trzech formach: na podstawie pozwolenia na budowę, wówczas gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej; na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane – Dz. U. 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.) lub, pod pewnymi warunkami, na podstawie art. 29a ustawy Prawo budowlane. W tym ostatnim przypadku budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a do budowy stosuje się wówczas przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę o zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wymienione formy realizacji inwestycji, polegającej na budowie przyłącza są jednoznacznie wyodrębnione, a o ich wyborze decyduje inwestor.

W przedmiotowej sprawie zostało prawidłowo ustalone przez organ nadzoru budowlanego, że przedmiotowe przyłącze objęte było decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wodociągu wraz z przyłączami co oznacza, że inwestor wybrał pierwszy ze wskazanych wyżej sposobów realizacji inwestycji. Decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. obejmowała bowiem całe zamierzenie budowlane. W tej sytuacji do budowy przedmiotowego przyłącza wodociągowego oraz w konsekwencji jego wykonania niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym możliwość legalizacji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "zmieszał" te formy realizacji inwestycji, uznając, że fakt wykonania przyłącza o odmiennym położeniu, niż według projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie ma istotnego znaczenia z uwagi na to, że dopuszczalne jest ono zarówno bez pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, o ile spełnia wymogi art. 29a ustawy Prawo budowlane, co oznacza brak podstaw do kwestionowania przez organ nadzoru budowlanego tak zrealizowanego przyłącza.

Jednocześnie jednak organ nadzoru budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "ewentualne nieprawidłowości" regulowane są przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, którego istotą jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Z ustaleń organu, przeprowadzonych w postępowaniu naprawczym wynika, że wykonane roboty budowlane związane z budową wodociągu wraz z przyłączami w miejscowości K., nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych oraz obowiązującego na terenie gminy Secemin miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] marca 2006 r. uchwałą nr [...]Rady Gminy S.. Organ jednak nie zajął się w tym postępowaniu wykazaniem przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizował on przedmiotowe przyłącze wodociągowe (działki nr [...]), będącej częścią większej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Zdaniem Sądu, należy podnieść, że nie chodzi w postępowaniu naprawczym o odebranie od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które dotyczy jedynie postępowania o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), lecz przedstawienia przez inwestora dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robot budowlanych. Jak wskazano w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10), przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznać jednak należy, że czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor taki tytuł posiada (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 755/11).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. wyraził pogląd, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda, stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma on przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Z kolei, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tezę tę, zdaniem Sądu, należy w pełni podzielić.

Przepis art. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszystkich inwestycji budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że nie jest uprawnione stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący, który neguje uprawnienie inwestora do wykonania przedmiotowego przyłącza na nieruchomości, będącej jego własnością może uzyskać ochronę przysługującą temu prawu tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie dotyczy to oczywiście rozstrzygania przez organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych prawem budowlanym sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości, to bowiem należy do sądów powszechnych.

Sąd stwierdził, że rzeczą organu nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i zastosowanie się do wskazań przedstawionych przez Sąd. Rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie musi być podjęte z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku, z zastosowaniem wykładni i stosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wykluczona jest realizacja przyłącza wodociągowego do działki o nr ew. [...] w miejscowości K. gm. S. w trybie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.),
2. 2. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zmiana przebiegu przyłącza jest istotnym odstępstwem od projektu i wymaga pozwolenia na budowę podczas gdy budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę i nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu,
3. 3. art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię - zamierzenia budowlanego - polegającą na przyjęciu, że przyłącze jest samodzielnym obiektem budowlanym podczas gdy przyłącze jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym odbiorcy usług zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i koszt przyłączy ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci,
4. 4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe przyjęcie, że organ dokonał "zmieszania" trybów realizacji przyłącza, podczas gdy Sąd nie wyjaśnił podstaw prawnych takiego rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że budowa przyłączy do budynków została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Następnie na podstawie art. 1 pkt 6 lit. a tiret trzeci punkt 7 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364) rozszerzono zakres zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wszystkich przyłączy, a nie jak to miało miejsce wcześniej tylko przyłączy do budynków.

Ponadto dodano art. 29a dając inwestorowi możliwość wyboru trybu realizacji przyłączy bez zgłoszenia w oparciu o przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zmiany wprowadzone ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. wprowadziły dla inwestorów znaczne ułatwienia poprzez zniesienie obowiązku uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonywania zgłoszenia budowy przyłączy, co skutkowało koniecznością dokonania zmian w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonanie przyłączy wodociągowych niezależnie od tego, czy są związane z jakimś obiektem budowlanym, czy też prowadzą do niezabudowanych działek. Z kolei art. 29a ustawy Prawo budowlane daje inwestorowi możliwość realizacji przyłączy bez zgłoszenia. Inwestor ma prawo wyboru jednej z tych procedur i wybór ten jest jego niezbywalnym prawem.

Zmiany wprowadzone w 2005 r. miały na celu zwolnienie z reglamentacji administracyjnoprawnej wykonania wszystkich wymienionych w art.29 ust. 1 pkt 20 przyłączy.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków gmina ustala kierunki rozwoju sieci w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i miejscowym planie zagospodarowania. Sieć oznacza przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda (art. 2 pkt 7 ww. ustawy) przyłącze wodociągowe - to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym (art. 2 pkt 6 ww. ustawy).

W uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006 r., III CZP 105/05 (OSNC z 2006 r. nr 10, poz. 159) określono status prawny przyłączy, jako urządzeń służących do przyłączania do sieci instalacji wewnętrznych. Przyłącze spaja dwie odrębne całości prawne - instalację należącą do sieci, czyli instalację zewnętrzną oraz instalację wewnętrzną. Granicą między tymi obu instalacjami jest zarazem granica własności urządzeń.

Realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, a zatem koszt jego budowy ponosi osoba, której obowiązkiem jest zapewnienie możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wydany został regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy S. uchwalony w dniu [...] grudnia 2007 r. uchwałą Nr [...] gdzie ustalone są warunki przyłączania do sieci oraz sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowe wykonanego przyłącza. Przyłącze służy zaspokajaniu potrzeb poszczególnych odbiorców usług i stanowi własność osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie budowa przyłącza stanowiła część zamierzenia budowanego realizowanego pod nazwą budowa wodociągu wraz z przyłączami na podstawie decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...]. Sieć wodociągowa jest budowlą natomiast przyłącze jest urządzeniem, które ma zapewnić użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem odbiorcy usług. Sieć wodociągowa jest inwestycją wymagającą pozwolenia na budowę. Stanowi ona własność przedsiębiorstwa wodociągowego i funkcjonuje samodzielnie zaś przyłącza zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości przyłączanej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji przewidziany w art. 29a ustawy Prawo budowlane alternatywny tryb budowy przyłączy jest możliwy do zastosowania także wówczas, gdy przyłącza te stanowią element szerszego zamierzenia budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 387/06).

Art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od tej zasady są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część przepisu. Za wyjątki uznać należy też sposób realizacji przyłączy regulowany art. 29a ustawy Prawo budowlane. Przyłącza nie musza być objęte decyzja o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., II OSK 896/12).

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Niewątpliwie sieć wodociągowa jest budowlą i jako urządzenie przesyłowe stanowi własność gminy. Przyłącze zalicza się do urządzeń budowlanych, które definiuje się jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Koszty jego budowy ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie. Zatem w odniesieniu do budowy wszystkich przyłączy (nie tylko do budynku) inwestor może dokonać trybu związanego z legalną realizacją takich robót. W przeciwnym wypadku art. 29a ustawy Prawo budowlane byłby przepisem martwym. Nowelizacja z 2005 r. stworzyła możliwość alternatywnego trybu budowy przyłączy. Inwestycja celu publicznego jaką jest sieć wodociągowa wymaga pozwolenia na budowę.

Nie można natomiast uznać, że zmiana usytuowania przyłączy, skoro do ich budowy przewidziano szczególne regulacje, stanowi istotne odstępstwo. Zmiany przebiegu przyłącza nie można zakwalifikować do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 maja 2008 r., II SA/Łd 271/08).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w świetle powyższych argumentów nie wydaje się prawidłowym stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu, że organ nadzoru powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której zrealizował przyłącze. Ratio legis tego przepisu polega na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, Nr 2, poz. 54, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., II OSK 2414/10).

W sytuacji, gdy budowa przyłącza wodociągowego zrealizowana została według procedury przewidzianej w art. 29a ust. 1 ustawy prawo budowlane kwestia uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością sąsiednią, przez które przyłącze przebiega, rozstrzygana jest w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2012 r., II SA/Po 183/12). Ani przepis kodeksu cywilnego ani przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie przewidują możliwości w przedmiotowej sytuacji możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego w kwestii uprawnienia do dysponowania nieruchomością przez którą zostało przeprowadzone przyłącze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. W. wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty mające wskazywać, że wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie istotną jest okoliczność, że przyłącze było realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę jako część inwestycji, którą był wodociąg. Pozwolenie na budowę wskazywało, na jakich działkach umiejscowiona ma być ta inwestycja. Przeprowadzenie chociażby części tej inwestycji na innej działce uznać należy za istotne odstępstwo o zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzenie tego rodzaju okoliczności obliguje organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego celem jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Może to polegać na legalizacji powstałego odstępstwa, a jeżeli nie jest to możliwe wydaniu nakazu rozbiórki budowli lub jej części i wykonania jej zgodnie z projektem budowlanym. Jeśli odstępstwo od projektu budowlanego polega na zrealizowaniu inwestycji w całości lub w części na innej działce niż ta, która wskazana została w projekcie budowlanym, to warunkiem koniecznym doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez pozostawienie jej na tej działce jest wykazanie przez inwestora, że dysponuje prawem do wykorzystania tejże działki na cele budowlane.

W niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że przyłącze może zostać zrealizowane na podstawie zgłoszenia lub w oparciu o plan sytuacyjny. Przyłącze było częścią inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, funkcjonuje w obrocie prawnym, a jednym z obowiązków organów nadzoru budowlanego jest kontrola zgodności realizacji inwestycji z pozwoleniem na budowę (art. 83 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane).

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że nie mogły one być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które to naruszenie miało nastąpić poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wykluczona jest realizacja przyłącza wodociągowego do działki o nr ew. 498 w miejscowości Krzepin gm. Secemin w trybie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Sąd nie stwierdził, że wykonanie przyłącza na podstawie ww. przepisu nie było możliwe, tylko że przyłącze zostało wykonane jako część inwestycji, która realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przyłącze zostało wykonane jako część inwestycji, która realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zrealizowanie części tej inwestycji na działce, która nie została wymieniona w zatwierdzonym decyzją pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym stanowi istotne odstępstwo o od tego projektu.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji nie uznał przyłącza za samodzielny obiekt budowlany tylko wskazał, że w przedmiotowej sprawie przyłącze zostało wykonane jako część inwestycji, która realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie do zarzutu naruszenia 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji rzeczywiście nie dość dokładnie wyjaśnił na czym polegało "zmieszanie" przez organ administracji trybów realizacji przyłącza. Nie jest to jednak uchybienie na tyle istotne, by mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Błąd organu nadzoru budowlanego polega na tym, że organ w swych rozważaniach abstrahuje od faktu, że przyłącze zostało wykonane, jako część inwestycji, która realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w istocie dzieli inwestycję objętą pozwoleniem na części.

Następnie w oparciu o to założenie organ administracji uznał, że skoro przyłącze może być wykonane na podstawie zgłoszenia lub planu sytuacyjnego to brak jest podstaw do podejmowania czynności na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem rozumowanie takie jest błędne, gdyż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę była jednym zamierzeniem budowlanym i nie ma podstaw do jej dzielenia na części. Skoro wodociąg wraz z przyłączami był realizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i przyłącze było ujęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym tą decyzją, to organy nadzoru budowlanego mają obowiązek dokonania oceny, czy przyłącze zostało zrealizowane zgodnie z tym pozwoleniem.

Zwrócić należy uwagę na fakt, że w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę realizacja przyłącza, co do zasady mogła być realizowana albo na podstawie zgłoszenia, albo w oparciu o plan sytuacyjny. Jedynie wówczas, gdy organ administracji wniósł sprzeciw od zgłoszenia i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę budowa przyłącza musiała być realizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Obecnie uregulowania prawne uległy zmianie i inwestor ma możliwość wyboru, czy realizować inwestycję na podstawie zgłoszenia, czy w oparciu o pozwolenie na budowę (art. 30 ust. 1a ustawy Prawo budowlane.).

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.