Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 415/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalił skargę I. E. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych zrealizowanych w budynku nr [...] przy ul. [...] w B. (działka nr [...]), nałożył na Gminę T. obowiązek wykonania w terminie do dnia 1 lipca 2013 r. określonych czynności i robót budowlanych.
Organ ustalił, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] lipca 1996 r. udzielającej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń byłego kina na cele mieszkaniowe. Jednak inwestor wykonał te roboty z istotnymi odstępstwami. Następnie ww. decyzja z 1996 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...]. Z uwagi na te okoliczności organ ocenił, że w sprawie legalności przedmiotowych robót zasadne jest zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ nałożył w drodze decyzji obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych robót i czynności, których zakres wynika z przedłożonej przez Gminę T. oceny technicznej. Opracowanie to sporządzone zostało na żądanie PINB zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosły I. E. oraz M. W..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja z 1996 r. uprawniała inwestora do wykonania altany o powierzchni 6 m2, co wynika z załącznika nr 1 jako integralnej części tej decyzji. Późniejsze istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowie altany do budynku byłego kina, w sytuacji unieważnienia decyzji administracyjnej w przedmiocie de facto udzielenia pozwolenia na budowę, wyklucza prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy przypadków całkowitego zignorowania przez inwestora uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych.
Organ odwoławczy wskazał, że zastosowany w rozpatrywanej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do robót ukończonych (art. 51 ust. 7 ustawy). Zakres ewentualnych robót naprawczych winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych. Nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek wykonania wymienionych w tej decyzji robót spowoduje doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych zrealizowanych w omawianym budynku na podstawie decyzji z dnia 24 lipca 1996 r. Wykonanie nałożonych w decyzji robót ma na celu spełnienie wymagań określonych we wskazanych w decyzji organu I instancji przepisach ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zakres robót i czynności naprawczych został określony na podstawie ustaleń zawartych w ocenie technicznej, przedłożonej przez adresata zaskarżonej decyzji na żądanie PINB w M., sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe. Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, wynik przedłożonej oceny technicznej WINB uznał za miarodajny i wiarygodny. Żądane przez organ oceny i ekspertyzy wykonywane są przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wskazywania, kto ma wykonać żądaną ocenę techniczną lub ekspertyzę. Jedynym wymogiem ze strony organu żądającego takiej oceny jest posiadanie przez osobę ją sporządzającą stosownych uprawnień.
Mając na względzie powyższe stanowisko za chybiony WINB uznał zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 79 K.p.a. ze względu na sporządzenie oceny technicznej bez udziału skarżących. Organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować posiadanych przez autora oceny uprawnień. Natomiast z dokumentów sprawy wynika, że autor oceny technicznej dotyczącej omawianych robót budowlanych posiada stosowne uprawnienia budowlane oraz jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. Przy czym oczywistym jest, że osoba sporządzająca ocenę lub ekspertyzę techniczną ponosi odpowiedzialność zawodową i cywilną ze ewentualne skutki wynikające ze swojego opracowania.
Zdaniem WINB, w sprawie zasadnie uznano, że Gmina T. powinna być adresatem zaskarżonej decyzji, kończącej postępowanie naprawcze w odniesieniu do robót wykonanych z naruszeniem prawa w lokalu należącym obecnie do Gminy. Dokonanie czynności cywilnoprawnej polegającej na przeniesieniu własności lokalu stanowiącego część budynku, powoduje bowiem to, że nie poprzedni (w przedmiotowej sprawie – A. i K. Ł., inwestorzy wykonanych robót), ale nowy właściciel lokalu, w którym roboty te wykonano, będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tego lokalu. Po wykonaniu robót niebędących budową, jeśli inwestor nie posiada tytułu prawnego do obiektu, zobowiązanym staje się z reguły właściciel obiektu, lub jego części, w której dokonano robót budowlanych.
Wykonanie obowiązku określonego decyzją PINB w M. z dnia [...] lutego 2013 r. w ocenie organu odwoławczego, niewątpliwie stanowić będzie o doprowadzeniu przedmiotowych robót do zgodności z obowiązującymi przepisami, co wypełnia dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących prowadzenia robót budowlanych. Oznacza to, że współwłaścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem jej zagospodarowania na cele budowlane, jeżeli sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących prowadzenia robót budowlanych.
W omawianym przypadku organ odwoławczy nie dostrzegł w tym zakresie naruszeń obowiązującego prawa. Natomiast rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Celem przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.
WINB wyjaśnił, że fakt wniesienia odwołania spowodował wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w okresie tym upłynął w znacznej części określony w decyzji termin wykonania nałożonego w jej sentencji obowiązku. Zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję PINB w M. z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku, orzekając w tym zakresie jak w sentencji decyzji. Organ określił przy tym termin uwzględniając faktyczny czas, w którym decyzja PINB nie podlegała wykonaniu z powodu wniesienia środka odwoławczego.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim I. E., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Podniosła, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w M. zawierają niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia naruszające obowiązujące przepisy prawa. W szczególności nie można uznać decyzji Burmistrza T. z dnia [...] lipca 1996 r. za decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Brak ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien skutkować zastosowaniem w przedmiotowej sprawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego zamiast art. 50 i art. 51 tej ustawy. Na skutek samowolnej rozbiórki sali kinowej i wykonania robót polegających na rozbudowie budynku zajęta została część gruntu stanowiąca przedmiot współwłasności. Dodatkowo organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 12, art. 35, art. 36 oraz art. 79 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 415/13, oddalając skargę wskazał, że zarówno w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i istotnych odstępstw w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. W takich okolicznościach prawnych i faktycznych nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.
Z kolei odnosząc się do zarzutu zajęcia po rozebraniu starej sali kinowej terenu pod dokonaną rozbudowę, który stanowi przedmiot współwłasności mieszkańców budynku, należy podnieść, że tego rodzaju spory pomiędzy współwłaścicielami gruntów stanowią kwestię cywilnoprawną, zaś organy administracji publicznej, do których należą organy nadzoru budowlanego, nie mają kompetencji do ich rozstrzygania w toku wykonywania swoich ustawowych zadań. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, LEX nr 109647). Z tego względu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego nie oznacza równoczesnego, automatycznego wyeliminowania ewentualnych naruszeń uprawnień współwłaścicieli gruntu z zakresu prawa cywilnego – o ile takie naruszenia w danej sprawie miały miejsce. Spory tego rodzaju powinny być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego.
Następnie Sąd wskazał na różnice wypływające ze sporządzenia opinii biegłego z art. 84 K.p.a. i opinii technicznej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dla toku postępowania administracyjnego w kontekście praw procesowych strony z art. 79 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się tym samym zarzucanego w skardze naruszenia art. 79 K.p.a. Stosowna opinia została przedstawiona przez Gminę, a strona skarżąca mogła zapoznać się z jej treścią przeglądając te akta.
Odnosząc się z kolei do zarzutu, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie od 1999 r. i do tej pory nie została wydana ani jedna decyzja ostateczna Sąd podkreślił, że decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. jest każda decyzja wydana przez organ II instancji po rozpoznaniu odwołania strony od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie przysługuje środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji, lecz skarga do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła I. E., wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r. w całości oraz zwolnienie skarżącej od ponoszenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia przepisu postępowania, skutkującego oddaleniem skargi, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., przez brak uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, a związanych z: naruszeniem przez organ I instancji i organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, stanowiącego podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 28 § 1 w zw. z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, polegającą na zrównaniu w skutku pozwolenia na budowę z decyzją udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, pomimo braku złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz spełnienia szeregu warunków formalnych w tym dotyczących przedstawienia przez inwestora projektu budowlanego;
- - art. 51 Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie leżące u podstaw ustalenia, że samowolę budowlaną można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, pomimo że w sposób faktyczny istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, uzasadniające nakazanie dokonania rozbiórki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Niezależnie od prawidłowości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] lipca 1996 r. udzielającej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń byłego kina na cele mieszkaniowe, jej legalność nie mogła być przedmiotem oceny ani przed organami, ani Sądami Administracyjnymi w granicach niniejszej sprawy. Oceniając bowiem prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji wydanej w trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, ustaleniu wymagał m.in. fakt wydania decyzji, która uprawniała do wykonania określonych robót budowlanych, ewentualnie czy roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie inwestor takie pozwolenie uzyskał, ponieważ organ architektoniczno-budowlany udzielił inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, w tym między innymi na roboty, których wykonanie wymagało uprzedniego złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.
W takiej sytuacji nie można stwierdzić aby wykonanie przedmiotowych robót, nawet jeżeli decyzja ta została wydana bez wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, nastąpiło w warunkach klasycznej samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Oceny tej nie zmienia także fakt stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1996 r. W takich bowiem warunkach zastosowanie znajduje tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia stanowi przesłankę, o której stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Istota unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania, gdy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność.
Jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., OPS 3/97, opubl. ONSA 1998/1/3, wyrok NSA z 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, OSP 2000, nr 4, s. 199), inny niż określony w art. 48 tej ustawy.
Z powyższego wynika, że wykonane roboty na podstawie zgody organu należy zakwalifikować jako inny przypadek wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy za taką zgodę należy uznać decyzję z 1996 r., która swoim zakresem obejmowała także roboty wymagające pozwolenia na budowę. Stwierdzona wadliwość tej decyzji nie zmienia oceny, że inwestor legitymował się zgodą organu na wykonanie takich robót budowlanych. Jednocześnie nie oznacza to, że w niniejszej sprawie doszło do zrównania w skutku pozwolenia na budowę z decyzją udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Ocenie bowiem podlegają roboty budowlane wykonane przez inwestora, na wykonanie których udzielone zostało niezależnie od formy podjętego rozstrzygnięcia pozwolenie – w tej sprawie w ramach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z kina na mieszkanie.
Z tych względów nie można odmówić trafności oceny jaką dokonał Sąd, że inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wykonanie takich robót, a jej późniejsze – po zakończeniu robót – stwierdzenie nieważności, nie może stawiać tego inwestora na równi z innymi sprawcami samowoli budowlanej, którzy podjęli roboty bez wymaganego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla powyższej oceny nie mają bowiem znaczenia wady decyzji z 1996 r. takie jak brak złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz spełnienia szeregu warunków formalnych w tym dotyczących przedstawienia przez inwestora projektu budowlanego. Istotny dla wyniku postępowania jest bowiem fakt w ogóle wydania decyzji, która dotyczyła wykonania określonych robót budowlanych.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego ma służyć doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy zakres nałożonych na inwestora obowiązków wynikał ze sporządzonej opinii technicznej przedmiotowego budynku. Natomiast strona skarżąca nie przedstawiła w sprawie innego kontrdowodu na poparcie swojego stanowiska, że stan wykonanych w budynku przeróbek nawet pomimo ewentualnego wykonania przez inwestora obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji nie będzie wyczerpywał przesłanki zgodności z prawem. Wymieniona wyżej opinia techniczna została złożona do akt sprawy, a więc strona skarżąca kasacyjnie miała możliwość zapoznania się z treścią tej opinii i ewentualnie przedstawić kontropinię. Tego jednak nie uczyniła, co czyni jej zarzuty w tym zakresie gołosłowne, a więc pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonanie nałożonych obowiązków przez inwestora nie prowadzi do uzyskania stanu zgodnego z prawem. W związku z ustaleniami organów nadzoru budowlanego, które opierały się na wynikach opinii technicznej zaistniały tym samym podstawy faktyczne do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W granicach tej sprawy nie zostały bowiem przedstawione inne wiążące dowody, które pozwalałby na sformułowanie odmiennej oceny. W tym zakresie nie można dopatrzeć się aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracyjne swoje rozstrzygnięcia oparły na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który nie dawał podstawy do sformułowania odmiennej oceny.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.