Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 70/19 oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), wydanie decyzji jest możliwe jedynie jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.
W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi, parametry nowej zabudowy zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnie. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że określenie tych parametrów pozostawia nadmierną swobodę interpretacyjną na etapie realizacji planowanej inwestycji. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji określono od 0,29 do 0,30, szerokość elewacji frontowej min. 11,0 m maksimum 15,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do gzymsu lub górnej krawędzi attyki min. 9,44 maksimum 11,0 m. Taki sposób określenia parametrów jest w wystarczającym stopniu precyzyjny i prowadzi do realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, która ma charakter dyrektywy ogólnej mającej zapewnić ład przestrzenny. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nadmierny rygoryzm w określaniu parametrów zabudowy może prowadzić do zbyt daleko idącego ograniczenia prawa własności w procesie inwestycyjnym. Nie można bowiem pominąć, że pewne kwestie wymagają doprecyzowania dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, z uwagi na specyfikę procesu budowlanego.
Sąd wskazał również, że wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany w sprawie. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.).
Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Obszar analizowany winien zatem stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinny wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, a także kształt działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że obszar analizy ma szerokość ok. 64,50 m, przy szerokości frontu działki 21,50 m (od ul. [...], z której odbywa się wjazd i wejście na nieruchomość). Organ wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odległości trzykrotnej szerokości powyżej ustalonego frontu działki. W analizie wyjaśniono, że niektóre zabudowane działki i tereny znajdują się w pewnej części (a nie w całości) w granicach obszaru analizowanego, jednakże uznano za właściwe uwzględnienie ich w analizie, przyjmując do obliczeń całe powierzchnie działek/terenów oraz powierzchnie i parametry znajdujących się na nich budynków. Z uwagi na brak zainwestowania kubaturowego wolna od zabudowy działka ew. nr [...], której tylko nieznaczna część znajduje są w granicach obszaru analizowanego, została wyłączona z analizy.
Okoliczność, że organ na potrzeby ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu potraktował niektóre znajdujące się w obszarze analizowanym działki zbudowane w całości budynkiem wraz z niezabudowanymi działkami sąsiednimi służącymi do obsługi terenu zabudowanego jako jednego, spójnego terenu nie podważa prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i wyłączenia z tego obszaru działki nr [...].
W ocenie Sądu dokonana przez organy administracji analiza funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego jest prawidłowa i wbrew zarzutom skargi nie została przeprowadzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżącego, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji jest obarczona wadami, wynikającymi najprawdopodobniej z jej nieaktualności. Inwestor do wniosku o wydanie warunków zabudowy dołączył kopię mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (poświadczoną za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), która posłużyła jako materiał do przeprowadzenia analizy obszarowej i została w formie załącznika dołączona do decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowości tej mapy nie podważa oświadczenie, działającego na zlecenie skarżącego architekta, z którego wynika, że mapa ta jest najprawdopodobniej nieaktualna.
Zdaniem Sądu zasadnie wskazał organ odwoławczy, że architekt kwestionując prawidłowość mapy podał orientacyjne wysokości niektórych budynków, bez wskazania metody pomiaru. Nie ma zatem wystarczających podstaw do uznania, że doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nie był zobowiązany do przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, w szczególności prowadzenia oględzin nieruchomości. Niezasadny jest także zarzut, że analiza cech i parametrów wszystkich działek została nieprawidłowo sporządzona, ponieważ parametry istniejącej zabudowy zostały przedstawione w sposób nieczytelny. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zostały poprzedzone przyimkiem około i przedstawione w bezładnym zbiorze liczb ustawionych po przecinku.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Sąd zwrócił uwagę, że wysokości poszczególnych budynków zostały zaznaczone na załączniku graficznym, do którego odwołuje się część tekstowa, co umożliwia weryfikację tych parametrów. W konsekwencji nie można przyjąć, że taki sposób sformułowania analizy pozbawia ją waloru poprawności i prowadzi do naruszenia przepisów rozporządzenia. Jakkolwiek w istocie zestawienie działek w formie tabelarycznej byłoby bardziej czytelne, to jednak nie oznacza to, że sporządzona w tej sprawie analiza jest nieczytelna i uniemożliwia wskazanie wartości minimalnych, maksymalnych oraz średnich, które odnosi się do parametrów planowanej zabudowy.
Zdaniem Sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry znajdują oparcie w analizie obszaru i zostały należycie wyjaśnione. Określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono minimalną wysokość 9,44 m, a maksymalną 11,0 m. Taki sposób określenia parametru znajduje uzasadnienie w analizie, w której wskazano, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 9,44 m i nawiązuje do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...] [...], który położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, po jego wschodniej stronie. Jednakże wysokość całkowita tego budynku jest nieznacznie wyższa i wynosi ok. 11,0 m, co z kolei nawiązuje do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...] [...], który znajduje się w sąsiedztwie terenu inwestycji po jego zachodniej stronie. Z tego względu dopuszczono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 11 m, jako kontynuację wysokości zabudowy sąsiedniej, co jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki.
W ocenie Sądu odnieść skutku nie może zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który skarżący wiąże z dokonaniem zmian parametrów zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy już po dokonaniu uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wprawdzie rację ma skarżący, że po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, co do zasady nie można wprowadzać zmian parametrów zabudowy i odmiennie ich określać w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji, to jednak uchybienie to nie w każdym przypadku stanowi naruszenie prawa, skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji. Zależy to od zakresu dokonywanych uzgodnień (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 2576/17). W tej sprawie już po uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmieniono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy z "0,30" (w uzgadnianym projekcie decyzji) na "od 0,29 do 0,30" oraz powierzchnię biologicznie czynną z "min. 40% powierzchni terenu inwestycji" (w uzgadnianym projekcie decyzji) na "min. 40% powierzchni terenu inwestycji, z uwzględnieniem zieleni ogrodowej w części frontowej działek ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...]".
Wprowadzenie takich zmian parametrów w zaskarżonej decyzji nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Konserwator Zabytków badał inwestycję wyłącznie w zakresie, czy nie spowoduje ona obniżenia walorów zabytkowych Układu urbanistycznego zespołów willowych [...]. Taki sposób doprecyzowania parametrów zabudowy nie wpływa w istotnym stopniu na treść decyzji, a w konsekwencji nie ma istotnego znaczenia w kontekście ochrony walorów zabytkowych Układu urbanistycznego zespołów willowych [...].
Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6 (zasad legalności działania), 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ nie działał na podstawie przepisów, nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa i dokonał ustaleń faktycznych z pominięciem reguł oceny dowodów. Przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą także poddało ocenie.
Uzasadnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów.
Ponadto Sąd wskazał, że nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 10, 106 § 2 w związku z art. 28 k.p.a., które skarżący wiąże z tym, że został całkowicie pominięty w postępowaniach, dotyczących uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy (z zarządcą drogi publicznej oraz z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków). Skarżący podniósł, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie poinformował go o wystąpieniu do organów administracji o uzgodnienie projektu decyzji. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że niepowiadomienia skarżącego o wystąpieniu o uzgodnienie projektu decyzji stanowi uchybienie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodne z art. 53 ust. 4 i 5 w związku z 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu, a uzgodnień, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 k.p.a.). Skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu w tej sprawie. W toku trwającego kilka lat postępowania skarżący składał liczne pisma, skarżącemu doręczano rozstrzygnięcia zapadłe w tej sprawie, a w szczególności postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2018 r. o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy, a także umożliwiono wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji obu instancji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Skarżący nie wskazał w jaki sposób, niedopełnienie przez organ I instancji obowiązku, o którym mowa w art. 106 § 2 k.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto z uwagi na tożsamość organu prowadzącego postępowanie główne i uzgodnieniowe (zarządca drogi gminnej – Prezydent [...]) nie było wymagane uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, zatem w tym zakresie w ogóle nie może być mowy o naruszeniu art. 106 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że w obecnym stanie prawnym, z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz inwestora, pozostałe strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie są uprawnione do kwestionowania postanowienia o uzgodnieniu w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.S., który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1/ na zasadzie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego - tj.:
- - art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia przez WSA naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa przez organ wydający zaskarżoną decyzję;
- - § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak stwierdzenia przez WSA błędnego określenia obszaru analizowanego, dokonanego przez organ wydający zaskarżoną decyzję;
- - art. 7b pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez niedostrzeżenie przez WSA, że organ wydający zaskarżoną decyzję udostępnił jako jej załącznik nieaktualną mapę zasadniczą, a tym samym naruszył obowiązujące go standardy tworzenia i udostępniania standardowych opracowań kartograficznych;
- - § 9 ust. 3 pkt 1) i 3) rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, poprzez brak stwierdzenia uchybienia organu wydającego skarżoną decyzję w postaci niedokonania wymaganej prawem aktualizacji danych powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym i wyeliminowania danych błędnych, a w konsekwencji udostępnienie jako załącznik zaskarżonej decyzji nieaktualnej mapy zasadniczej.
- - art. 106 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego kasacyjnie możliwości wzięcia aktywnego udziału w czynnościach postępowania.
2/ na zasadzie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez WSA wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak zajęcia przez WSA jakiegokolwiek stanowiska wobec konkretnej argumentacji zarzutów skargi dotyczących niezgodności zaskarżonych decyzji administracyjnych z prawem.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r. uczestnik postępowania J.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim całkowicie niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy tym zarzut ten należało ocenić łącznie z powiązanym z nim funkcjonalnie zarzutem błędnej wykładni § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 6 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który również był nieuzasadniony.
Wskazać trzeba, że Sąd I instancji trafnie ocenił jako prawidłowe ustalenia decyzji organu I instancji w zakresie parametrów planowanej inwestycji. W oparciu o niewadliwie wykonaną analizę urbanistyczną, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia, organ ten stwierdził, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji powinna wynosić od 0,29 do 0,30, szerokość elewacji frontowej – minimalnie 11,0 m, maksymalnie 15,0 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do gzymsu lub górnej krawędzi attyki – minimalnie 9,44 i maksymalnie 11,0 m. Zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, że wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, ustalenie parametrów planowanej inwestycji w sposób przyjęty przez organ I instancji należało uznać za jednoznaczne i wystarczająco precyzyjne, w kontekście zachowania wymagań płynących z wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa.
Organ posłużył się bowiem dopuszczoną w orzecznictwie zasadą ustalenia parametrów zabudowy poprzez wskazanie wartości minimalnych i maksymalnych (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2806/19 wraz z przywołanym orzecznictwem).
Zarazem nie sposób dopatrzeć się w rozpoznawanej sprawie wadliwości przeprowadzonej analizy urbanistycznej, których to strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym przedstawieniu danych dotyczących obszaru analizowanego oraz w nieprawidłowym określeniu obszaru poddanego analizie.
Po pierwsze, odnosząc się do sformułowanego w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzutu mającego charakter bardziej ogólny, a mianowicie zarzutu błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, podzielić należy ocenę Sądu
I instancji, że sposób wyznaczenia w tej sprawie obszaru analizowanego jest prawidłowy, a także został szczegółowo i należycie uzasadniony przez organy. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć w taki sposób, by obszar ten obejmował co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jeśli zaś ten obszar jest większy, to w części tekstowej i graficznej analizy należy wskazać przyczyny, które uzasadniały takie określenie obszaru analizowanego. Kryterium wyznaczenia wielkości obszaru poddanego analizie urbanistycznej jest więc racjonalne określenie terenu nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, tak aby wyznaczony obszar tworzył jednolitą całość urbanistyczną, pozwalającą na wyznaczenie określonych w cytowanym rozporządzeniu parametrów zabudowy terenu.
Nieuzasadnione jest przy tym powiększanie obszaru analizowanego po to tylko, by możliwe było odszukanie zabudowy uzasadniającej zasadność realizacji na danym terenie projektowanej inwestycji (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3760/19). W niniejszej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (21,50 m x 3 = 64,50 m). Tak określony obszar, poddany analizie urbanistycznej, pozwolił na prawidłowe wyznaczenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.).
Zdaniem NSA, jest przy tym racjonalnie uzasadnione i przekonywujące stanowisko wyrażone w analizie, że choć niektóre zabudowane działki i tereny znajdują się w pewnej części (a nie w całości) w granicach obszaru analizowanego, to uznano za właściwe uwzględnienie ich w analizie, przyjmując do obliczeń całe powierzchnie działek/terenów oraz powierzchnie i parametry znajdujących się na nich budynków. Co więcej, trafnie przyjęto w tej analizie, że z racji braku zainwestowania kubaturowego wolna od zabudowy działka ew. nr [...], której tylko nieznaczna część znajduje są w granicach obszaru analizowanego, została wyłączona z analizy. Dlatego też nie sposób podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że choć organ na potrzeby ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu potraktował niektóre znajdujące się w obszarze analizowanym działki zbudowane w całości budynkiem wraz z niezabudowanymi działkami sąsiednimi służącymi do obsługi terenu zabudowanego jako jednego, spójnego terenu, to w żaden sposób nie świadczy to o wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego i wyłączenia z tego obszaru działki nr [...].
Po drugie, niewadliwie określone zostały przez organy funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że określony w analizie parametr w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – wyznaczony "widełkowo" (pomiędzy 9,44 m a 11,0 m) – został należycie wyjaśniony. W analizie wskazano bowiem, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 9,44 m i nawiązuje do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...][...], położonego jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, po jego wschodniej stronie.
Natomiast wysokość całkowita tego budynku wynosząca ok. 11,0 m wprost nawiązuje do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...][...], który znajduje się w sąsiedztwie terenu inwestycji, po zachodniej stronie. Bezsprzecznie takie określenie analizowanego parametru planowanej zabudowy jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.
Nie można przy tym pominąć, że analiza części tekstowej i graficznej wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy umożliwia jednoznaczne zidentyfikowanie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek, co zauważył Sąd I instancji, zestawienie działek w formie tabelarycznej (zamiast enumeracji) byłoby zapewne bardziej czytelne, to nie można stwierdzić, że sporządzona analiza urbanistyczna (niezawierająca takiego zestawienia) jest z tego powodu nieczytelna ani że jej treść nie pozwala na prawidłowe odczytanie minimalnych, maksymalnych oraz średnich wielkości parametrów, o jakich mowa w przepisach powołanego rozporządzenia. Oczywiste jest przy tym, że wysokości poszczególnych budynków zostały zaznaczone na załączniku graficznym, do którego odwołuje się część tekstowa decyzji, co umożliwia weryfikację tego parametru zabudowy.
Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, jakoby mapa zasadnicza przyjęta jako załącznik graficzny do decyzji organu I instancji była nieaktualna. Niekwestionowane jest, że inwestor do wniosku o wydanie warunków zabudowy dołączył kopię mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która została poświadczona za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ta okoliczność przesądza w istocie o tym, że mapa ta, która posłużyła jako materiał do przeprowadzenia analizy obszarowej i została w formie załącznika dołączona do decyzji o warunkach zabudowy, jest niewadliwa. Oceny tej nie może zmienić oświadczenie architekta, działającego na zlecenie skarżącego, jakoby mapa ta była "najprawdopodobniej" nieaktualna. Przy tym osoba ta, zarzucając nieprawidłowość mapy, podała jedynie orientacyjne wysokości niektórych budynków.
Nie można zatem przyjąć, że skarżący kasacyjnie podważył skutecznie domniemanie prawdziwości danych w zawartych w opisanej wyżej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Niezasadne zatem okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7d pkt 1 lit. c) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w zarzutach skargi kasacyjnej wskazano nieistniejący art. 7 b pkt 1 lit. c) oraz § 9 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie ocenił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 106 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód prawny odnoszący się do tej kwestii jest kompletny i wyczerpujący, a podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja w żadnym stopniu nie doprowadziła do podważenia jego słuszności. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest w pełni przekonywujące, brak było więc podstaw do ponownego przytoczenia podniesionych przez ten Sąd argumentów prowadzących do wniosku, że choć organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie poinformował skarżącego o wystąpieniu do organów administracji o uzgodnienie projektu decyzji, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd
I instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego oddalił skargę. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi kierował się Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska w kwestii legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842).