Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2014 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta Kielce na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 5 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia L. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na dz. nr [...] i części dz. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w Kielcach. Zdaniem organu projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Południe - Obszar 1" (w rejonie ulic Ściegiennego, Obrzeżnej, Chodkiewicza, Husarskiej), zatwierdzonego uchwałą nr XXVIII/649/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 3 października 2008 r. (Dz. Urz.
Woj. Święt. Nr 275, poz. 3893 – zwanej dalej Miejscowym Planem) poprzez niespełnienie warunku z § 20 ust. 3 pkt 2 w związku z § 2 pkt 5 Miejscowego Planu. Ponadto ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdzono projekt zagospodarowania całego terenu 2.MW.1, w skład którego wchodzą również działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. W rezultacie działki te nie stanowią kolejnego etapu budowy centrum komercyjno – mieszkaniowego na terenie 2.MW.1, której dotyczy ww. pozwolenie na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. H. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego wykładnia celowościowa definicji "inwestycji" zawarta w § 2 pkt 5 Miejscowego Planu nie prowadzi do wniosku, że inwestycja winna być realizowana przez jednego inwestora. Jednolitość zagospodarowania obszaru ma zapewnić jeden dla jednej inwestycji zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu. Istotnym dla interpretacji Miejscowego Planu pozostaje znaczenie pojęcia "działki budowlanej". Odwołując się do art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 46 § 1 K.c. organ odwoławczy stwierdził, że § 20 ust. 3 pkt 3 Miejscowego Planu pod pojęciem "działki budowlanej" określa obszar stanowiący odrębną własność, składającą się niekoniecznie z jednej działki gruntu lub jednej działki budowlanej – w rozumieniu art. 4 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zastosuje powyższą interpretację oraz uwzględni decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r., którą zatwierdzono projekt zagospodarowania dla całego terenu 2. MW.1 oraz rozważy, czy rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w postępowaniu wznowieniowym może mieć wpływ na sprawę.
Skargę na powyższą decyzję wniosła K. D., podnosząc zarzuty naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 1, 3 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 20 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 7 pkt 2 i 3 lit. a Miejscowego Planu, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 3 pkt 3 Miejscowego Planu oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy przekonująco i wyczerpująco uzasadnił przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. w oparciu, o który to przepis wydana została kontrolowana w sprawie decyzja. Odwołując się do zasad z art. 15 K.p.a. i 78 Konstytucji RP, Sąd podkreślił, że postępowanie przed organem odwoławczym jest co do zasady postępowaniem merytorycznym, a zastosowanie trybu z art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne, gdy przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.) nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy słusznie podzielił argumentację odwołania, dotyczącą wznowienia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla spółki [...] S.A., jak i wykładni definicji "inwestycji" (§ 2 pkt 5 Miejscowego Planu). Jak wyjaśnił Sąd, teren przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego położony jest na obszarze funkcjonalnym oznaczonym w Planie symbolem 2.MW.1, z podstawowym przeznaczeniem pod centrum komercyjno – mieszkaniowe, tj. zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami komercyjnymi (§ 20 ust. 3 w związku § 2 pkt 5 Miejscowego Planu). Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zakwestionował odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i zwracając uwagę na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r. (postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2014 r.) oraz możliwość uchylenia tejże decyzji.
Ponadto, organ odwoławczy słusznie zakwestionował wykładnię Miejscowego Planu przeprowadzona przez Prezydenta Miasta Kielce. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że z wykładni celowościowej definicji inwestycji (§ 2 pkt 5 Miejscowego Planu) wynika, że intencją lokalnego prawodawcy było powstanie obszaru jednolitego pod względem funkcjonalnym, architektonicznym i urbanistycznym. "Inwestycja" to obszar o określonych cechach i brak jest wymogu jej realizacji przez jednego inwestora. Jednolitość zagospodarowania obszaru ma zapewnić jeden dla jednej inwestycji, zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu.
Odnosząc się z kolei do pojęcia "działka budowlana" słusznie wskazano, że w słowniczku Miejscowego Planu nie zostało ono zdefiniowane. Znaczenie tego pojęcia jest natomiast istotne dla niniejszej sprawy, jako że zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 3 Miejscowego Planu dopuszczalne jest zagospodarowanie terenu odrębną inwestycją – przy zachowaniu m.in. wymogu, aby pozostała część terenu stanowiła jedną działkę budowlaną pod zagospodarowanie jedną inwestycją. Organ I instancji nie przeanalizował tego zagadnienia, ograniczając się do stwierdzenia, że działki inwestora są objęte projektem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym decyzją z dnia [...] listopada 2013r. i nie stanowi on kolejnego etapu budowy centrum komercyjno – mieszkaniowego, realizowanego przez innego inwestora. Organ odwoławczy natomiast prawidłowo posłużył się definicją pojęcia "działka budowlana" z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.
Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w związku z art. 4 pkt 1, 3 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 46 § 1 i 2 K.c., słusznie wywodząc, że atrybutem nieruchomości gruntowej jest odrębna własność. W konsekwencji prawidłowo stwierdzono, że regulacja § 20 ust. 3 pkt 3 Miejscowego Planu pod pojęciem "działki budowlanej" określa obszar stanowiący odrębną własność, składającą się niekoniecznie z jednej działki gruntu lub jednej działki budowlanej w rozumieniu ww. art. 4 pkt 3 i 3a. Wobec zupełnie odmiennej interpretacji ustaleń Miejscowego Planu przez organ I instancji, jak również wznowienia postępowania, w którym wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania dla całego terenu 2.MW.1 (o czym organ I instancji nie mógł wiedzieć w dacie wydania decyzji odmownej) prawidłowo wydano zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 pkt 1, 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z § 20 ust. 3 pkt 3 i § 7 pkt 2 i 3 lit a) Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Południe Obszar 1" zatwierdzonego uchwałą Nr XXVIII/649/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 3.10.2008 r. (Dz. Urz. Woj. Święt Nr 275, poz. 3893) - poprzez błędne przyjęcie, że regulacja § 20 ust. 3 pkt 3 Miejscowego Planu pod pojęciem "działki budowlanej" określa obszar stanowiący odrębną własność, składający się niekoniecznie z jednej działki gruntu lub jednej działki budowlanej, w rozumieniu art. 4 pkt 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2014 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie zachodziły łącznie obie przesłanki konieczne przewidziane w tym przepisie;
- 3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., statuującego zasadę kontroli przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej, polegającą na badaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w ramach kontroli aktów organów administracji – poprzez zaniechanie rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] marca 2014 r., w następstwie czego decyzja ta nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do powielenia przez Sąd błędnej definicji "działki budowlanej" przyjętej przez organ II instancji, a w efekcie wydania wyroku powielającego w całości stanowisko organu II instancji i w konsekwencji do oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczy spór sprowadzał się do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Druga okoliczność, która stanowiła podstawę wydania w sprawie przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.), tj. fakt wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r. i konieczności rozważania, czy rozstrzygnięcie zapadłe w tym postępowaniu będzie miało wpływ na niniejszą sprawę, nie była kwestionowana. Tym samym, wykraczała ona również poza zakres kontroli kasacyjnej.
Analizując powyższą kwestię sporną, stwierdzić trzeba, że w świetle § 20 ust. 1 Miejscowego Planu, dla terenu zabudowy mieszkaniowej oznaczonego symbolem 2.MW.1. podstawowym przeznaczeniem jest centrum komercyjno – mieszkaniowe. W § 20 ust. 3 pkt 2 wprowadzono obowiązek zagospodarowania terenu jedną inwestycją z określeniem jej warunków, jednakże w pkt 3 tego przepisu dopuszczono jako wyjątek zagospodarowanie terenu odrębną inwestycją, przy czym pozostała część terenu musi stanowić jedną działkę budowlaną pod zagospodarowanie jedną inwestycją, z zachowaniem określonych w analizowanym przepisie warunków. Ponieważ pojęcie "działki budowlanej" nie zostało zdefiniowane w Miejscowym Planie, to zasadnym było dokonanie przez organ odwoławczy, a za nim i Sąd pierwszej instancji wykładni systemowej tego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.
Nie można się przy tym zgodzić ze stroną skarżącą, że w ten sposób organ stworzył nową definicję tego pojęcia. Zastosowany przez niego zabieg interpretacyjny jest jednym ze sposobów ustalenia znaczenia przepisu prawa, zaś ustawy do których nawiązał pochodzą z tych samych lub zbliżonych gałęzi prawa. Tym samym prawidłowo wywiedziono, że "pozostała część terenu, która ma stanowić odrębną działkę budowlaną" (§ 20 ust. 3 pkt 3 Miejscowego Planu) odnosi się do odrębnego przedmiotu własności, a nie do odrębnej, pojedynczej jednostki ewidencyjnej gruntu. Skoro podstawową cechą gruntu jest jego odrębny przedmiot własności i jest on jednocześnie elementem nieruchomości gruntowej (art. 46 § 1 K.c. w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), która przy spełnieniu określonych cech może zostać uznana za działkę budowlaną (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to słusznie przyjęto, że podstawową cechą tejże działki pozostaje również odrębny przedmiot własności, a nie jej wydzielenie geodezyjne.
Konkluzji tej nie podważa również przewidziana w § 7 możliwość scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane, których celem pozostaje zmiana przestrzennych granic nieruchomości i związana z tym zmiana stosunków własnościowych, a nie określenie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania.
Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasadny należało ocenić pierwszy zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 pkt 1, 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z § 20 ust. 3 pkt 3 i § 7 pkt 2 i 3 lit. a Miejscowego Planu.
Ponadto na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew wywodom strony skarżącej nie tylko błędna wykładnia przez organ I instancji przepisów miejscowego Planu stała u podstaw wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, ale co podkreślano również na wstępie, także potrzeba oceny wpływu na niniejsze postępowanie sprawy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] listopada 2013 r. Zostały zatem spełnione warunki zastosowania ww. przepisu.
W konsekwencji powyższego, wobec braku podważania prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny, oddaleniu podlegał również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. (zarzut 3).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.