Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/20 w sprawie ze skargi M. E. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu") z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w punkcie 1, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2018 r., zaś w punkcie 2, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2018 r., odmawiającą udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Skargę na tę decyzję wniósł M. E. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd podał, że spór w tej sprawie sprowadza się do sposobu interpretacji art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.; dalej "ustawa o cudzoziemcach"). W ocenie Sądu organy nie wypełniły obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie dokonały czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie przeprowadziły wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Nie ustaliły, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wynikało to z nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Spowodowało to, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Sądu, uchybienia te powodują, że rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na zaistnienie przesłanki zobowiązującej do wydania decyzji odmownej jest przedwczesne. Sąd wskazał, że art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obowiązującej w dniu złożenia wniosku ustawy, w opinii Sądu, w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski.
Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca przez okres dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W sytuacji, gdy okaże się, że cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski w celu innym niż deklarowany przez niego dla potrzeb wjazdu, właściwy organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Wobec tego, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje upoważnienia, ani też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie. Nie mógł też zaniechać dokonania ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek uzasadniających ocenę czy cudzoziemiec spełnia wymogi ustawowe do udzielenia zezwolenia.
Ograniczenie takie byłoby możliwe gdyby organ wykazał, że w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt znane są mu okoliczności, które nie uzasadniają potrzeby pobytu cudzoziemca przez okres dłuższy niż 3 miesiące w związku z deklarowanym przez niego celem jakim jest wykonywanie pracy na terytorium RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu błędu w wykładni w/w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
- II. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 k.p.a., polegające na:
- • nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1, 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne,
- • nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a., pomimo tego, że sprawy administracyjne rozstrzygane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmiennie niż w przypadku zaskarżonej decyzji, różniły się w sposób istotny określonymi elementami stanu faktycznego;
- III. prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że:
- - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,
- - organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy w/w regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do sposobu interpretacji art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zarzucie dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni tej normy (zarzut nr I i III skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.
Oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy należy dokonać interpretacji przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt czasowy w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny czy też załatwienia spraw służbowych. Zwrócić należy uwagę, że dopiero ustawa z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach.
Ustawodawca powiązał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wyłącznie z wizami, które zostały wskazane w dodanych do art. 116 punkach 5 i 6. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. i nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po tym dniu. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceniając prawidłowość wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, należy zwrócić uwagę na uzasadnienie projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu.
Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Podkreślono, że w 2017 r. polskie organy administracji publicznej właściwe w sprawach migracyjnych zidentyfikowały zjawisko nadużycia obecnego wówczas stanu prawnego dla celów jego obchodzenia. Organy Straży Granicznej odnotowały zjawisko tzw. turystyki wizowej, polegającej na składaniu wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przez obywateli państw trzecich (najczęściej nieeuropejskich), którzy na terytorium Polski przebywali bardzo krótko, zazwyczaj w oparciu o wizę Schengen wydaną przez inne państwo obszaru Schengen, w celu niezwiązanym z trwalszym związaniem z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach). W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd I instancji.
Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z wizytą u rodziny i przyjaciół na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany.
W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (wyrok NSA z 25.02.2020 r., II OSK 4050/19).
W świetle powyższych rozważań za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona w motywach zaskarżonego wyroku wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest prawidłowa.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organy w wyniku błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy zaniechały dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu wnioskowanego zezwolenia. Ograniczyły się do ustalenia jaki cel pobytu został wskazany podczas ubiegania się o wizę oraz celu z jakiego ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalna była zmiana celu pobytu na terytorium Polski, organy miały obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego.
Przywołane powyżej rozważania wskazują jednoznacznie, iż kwestionowany kasacją wyrok eliminujący z obrotu prawnego zaskarżone decyzje nie narusza prawa, natomiast podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nieuzasadnionego przypisania skarżącemu kasacyjnie organowi naruszenia zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a., z uwagi na wyrażanie odmiennych poglądów w tożsamej sprawie, w tych okolicznościach traci na znaczeniu prawnym i nie ma potrzeby szczegółowego odnoszenia się do niego.
Podobne stanowisko zajmowano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 15.12.2020r., II OSK 2086/20; z 19.02.2021r., II OSK 2821/20, II OSK 2292/20 i II OSK 2422/20, LEX nr 3186695).
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.