Uzasadnienie
- 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 557/21 oddalił skargę D. Ł. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] września 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, położonego na działce nr [...] obręb ewidencyjny [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
- 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 21 ust.1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp), poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia i nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej kasacyjnie, a na co uwagi nie zwrócił organ II instancji, niepodyktowanego ograniczeniami wynikającymi z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie miejscowości [...], dot. działki skarżącej nr [...] obręb [...], w szczególności nie wynika z treści postanowień § 5 ust. 1, 2, 5 oraz § 11 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (dalej plan miejscowy), a co za tym idzie uznanie, iż planowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu gospodarczego na budynek mieszkalny jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, w tym narusza ustalone zasady ochrony wartości kulturowych;
- b) § 5 ust. 5 planu miejscowego poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż przepis ten dotyczy zasad przewidzianych dla nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy, nie dotyczy zaś adaptacji budynku istniejącego w związku z czym zastosowanie powinien znaleźć § 5 ust. 2 planu miejscowego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2019 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 27 § 1 Kpa poprzez uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wydając postanowienie z [...] marca 2021 r. znak [...] orzekało we właściwym składzie, podczas gdy w skład organu kolegialnego wchodziły dwie z trzech osób, które uczestniczyły przy wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z [...] stycznia 2020 r. znak [...] uchylonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 331/20;
- b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej oraz nie odniesienie się do całego materiału dowodowego, podczas gdy obowiązek taki spoczywa na Sądzie, co w konsekwencji doprowadziło nierozpoznania istoty sprawy;
- c) art. 106 § 3 Ppsa poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r. sygn. [...] na okoliczność zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, iż budynek, którego dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania jest nowym, piętrowym budynkiem gospodarczym na działce zabudowanej i już z tych powodów jest niezgodny z planem miejscowym;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji, iż brak jest wszechstronnej oceny przez organy obu instancji, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuznanie przez Sąd, iż organy zaniechały dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki;
- e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a ust. 1 Kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym dokonano naruszenia zasady działania organów w granicach i na podstawie prawa, nierozstrzygnięcia wątpliwości wynikających z postanowień Planu zagospodarowania przestrzennego na korzyść strony i odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy:
- - postanowienia planu zagospodarowania (w szczególności § 5 i § 11) nie są jasne, jednoznaczne i zrozumiałe w szczególności w zakresie wskazania dopuszczalnych inwestycji nowych i istniejących, przebudowy, rozbudowy, adaptacji, linii zabudowy, co prowadzi do przekonania, iż organ I oraz II instancji działając w granicach i na podstawie przepisów prawa winien wyjaśniać wątpliwości na korzyść strony;
- - planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego nie narusza wskazanych przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowień planu zagospodarowania, w szczególności § 5 ust. 1,2,5 oraz § 11 ust. 2 planu zagospodarowania,
- - zawężające odniesienie się do wyrażenia "działka sąsiadująca", odnoszące się jedynie do działek nr [...], [...], obręb [...], podczas gdy ani w planie zagospodarowania przestrzennego, ani w ustawach branżowych nie ma wzmianki o tym, jak powinno być rozumiane ww. wyrażenie, co sugeruje, iż winno być interpretowane rozszerzająco, na korzyść strony, jako działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co jednocześnie prowadzi do naruszenia przepisów art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2 Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
- 3.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wyjaśnienia, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
- 3.4. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma kwestia zastosowania oceny zastosowania przepisów prawa miejscowego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej Pb) należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 Kpa). Zaświadczenie to jednak w brzmieniu art. 71 ust. 2 pkt 4 Pb nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, w zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W zaświadczeniu tu omawianym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu (wyrok NSA z 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11).
- 3.5. W przedmiotowej sprawie organ na podstawie ustalonego stanu faktycznego stwierdził, że plan miejscowy nie dopuszcza zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, usytuowany w odległości 15 metrów od granicy działki, gdyż zgodnie z planem linia zabudowy uzupełniającej ma przebiegać przy ulicy, na granicy działki (§ 11 ust. 2 pkt 1). O ile budynek gospodarczy mógłby funkcjonować, zgodnie ze swoim przeznaczeniem, w odległości 15 metrów od linii zabudowy, to w przypadku budynku mieszkalnego usytuowanie go w głębi działki, niezgodnie z linią zabudowy określoną w planie, oznacza brak zgodności z tym aktem. Przy tym zastosowanie § 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. W istocie już z tej przyczyny skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. W związku z tym, że nie podważono oceny w tym zakresie, to kwestia zastosowania § 5 ust. 5 planu miejscowego do adaptacji budynku jest irrelewantna.
- 3.6. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 21 ust.1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 upzp. Kwestia oceny zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym w żaden sposób nie narusza powołanych norm. Pomijając okoliczność, że plan miejscowy został uchwalony na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., prawo do zabudowy nieruchomości przysługuje na warunkach określonych w planie miejscowym, a nie na warunkach narzuconych przez właściciela nieruchomości (art. 6 ust. 1 i 2 upzp). Natomiast z norm zawartych w art. 21 ust. 1 oraz 64 Konstytucji RP nie wynika nakaz wydawania zaświadczenia niezgodnego z planem miejscowym, w niniejszej sprawie z § 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego.
- 3.7. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że bezzasadnie zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 27 § 1 Kpa. Pomijając elementarny błąd w konstrukcji zarzutu, że naruszenie art. 24 § 1 Kpa stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa (prawidłowo litera b), to art. 24 § 1 pkt 5 Kpa przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. np. wyroki NSA z: 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1267/18; 24 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 942/18; 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1055/16; 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14). Powyższe stanowisko – jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądowym – jest zgodne z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 (OTKZU-A 2008, nr 10, poz. 178). W niniejszej sprawie hipoteza normy określonej w powyższym przepisie nie ziściła się, bowiem żadna z osób wchodzących w skład organu odwoławczego nie uczestniczyła w wydaniu rozstrzygnięcia organu I instancji.
- 3.8. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r. sygn. [...] na okoliczność zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego. Zawarty w art. 106 § 3 Ppsa zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Opinia organu ochrony zabytków co do interpretacji planu nie wiąże bowiem w żaden sposób organu wydającego zaświadczenie w trybie art. 71 Pb.
- 3.9. Sąd I instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, ponieważ organ dysponował treścią planu i jednoznaczną dokumentacją dotyczącą lokalizacji obiektu budowlanego. Było to wystarczające dla wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia.
- 3.10. Bezzasadnie zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a ust. 1 Kpa. W ramach tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można skutecznie podważać wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. § 5 i § 11 planu miejscowego. Sąd I instancji wskazał, iż wskazane normy są jednoznaczne w swojej treści i nie wywoływały jakiejkolwiek wątpliwości w ich stosowaniu. Skoro skarżąca w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nie zdołała podważyć tego stwierdzenia, nie mogło ono stanowić podstawy do oceny w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego.
- 3.11. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jednoznaczny zaś stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione.
- 3.12. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
- 3.13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.