Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1152/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wyrokiem z dnia 12 maja 2010r. w sprawie II OSK 826/09 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2008r. sygn. akt VII SA/WA 304/08 i przekazał sprawę ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006r. w przedmiocie pozwolenia na budowę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA Sąd I instancji nie wyjaśnił stanu sprawy, bowiem nie ustosunkował się do istotnych zarzutów strony, czym naruszył art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej "p.p.s.a."). W szczególności Sąd ten nie ustosunkował się do 6 z 10 postawionych w skardze zarzutów, co uniemożliwiło kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Przy tak skonstruowanym stanowisku NSA i braku wskazań co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę na nowo.
Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z dnia [...] października z 2006 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2006r. Nr [...], którą organ ten zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2001r. Nr [...] - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku apartamentowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. O. róg ul. A. w Warszawie - w zakresie projektu budowlanego w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany budynku apartamentowego z usługami przy ulicy O. róg. ul. A. w Warszawie, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], oznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu literami [...] kategoria obiektu [...]. Organ odwoławczy uznał zarzuty zawarte w odwołaniu wniesionym przez [...] Sp. z o.o. w Gdyni (następca prawny K[...] Sp. z o. o.) za bezzasadne.
W ocenie Wojewody Mazowieckiego, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na budowę jest zgodna z warunkami decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dokumentacja spełnia wymagania określone w art. 34 ust 1-3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 118 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane"). Zdaniem organu drugiej instancji, projekt budowlany jest kompletny i został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje działki nr ewid. [...] sąsiadującej z planowaną inwestycją, gdyż na jej terenie nie zaplanowano żadnego elementu niezbędnego dla budowy i funkcjonowania budynku.
Wskazał, iż zgodnie z umową z dnia [...] listopada 2004 r. zawartą pomiędzy K[...] Sp. z.o.o. a A[...]Sp. z o.o. inwestor został uprawniony do wykorzystania części nieruchomości odwołującego się na potrzeby tymczasowego przejazdu pożarowego, a zatem w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor przedłożył alternatywne rozwiązania projektowe w zakresie drogi pożarowej, co zostało potwierdzone dokonaniem zgłoszenia - nie zachodziła bowiem potrzeba przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla drogi pożarowej, zgodnej z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał także, iż dla projektowanej inwestycji nie zaplanowano sieci, a jedynie przyłącza: wody, kanalizacji, sieci cieplnej, kanalizacji teletechnicznej i przyłącza energetycznego, przy czym budowa przyłączy podlega zgłoszeniu, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 20 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił również, że łączna kubatura budynku dla części A i części B jest mniejsza, niż określona w decyzji o warunkach zabudowy, jak wynika z zapisu w projekcie budowlanym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyła P[...]Sp. z o. o. w Warszawie ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji w szczególności w zakresie braku prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane całością nieruchomości, braku decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej sieci wodociągowej, kanalizacji ogólnospławnej, sieci cieplnej, sieci elektroenergetycznej, sieci oświetleniowej, kanalizacji teletechnicznej oraz dróg, parkingów i chodników, niezapewnienie obiektowi budowlanemu drogi pożarowej, niespełnienia wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez nienależyte zgromadzenie i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz braku czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, iż skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ odwoławczy orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ ten tak samo jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ma on również na podstawie art.136 k.p.a. możliwość przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Sąd I instancji wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki rozpatrywał skargę na decyzje Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2006r. zmieniającą decyzje tego organu z dnia [...] lutego 2001r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu I instancji rzeczą organu odwoławczego ponownie rozpatrującego wniosek było w pierwszym rzędzie sprawdzenie, czy przedłożony przez inwestora projekt zamienny jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2000r. wydanej przez Burmistrza gminy Warszawa Centrum.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego wymaga sprawdzenia przed jej wydaniem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest prowadzona analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na zasadach ogólnych co wynika z odesłania do przepisów art. 32-35 ustawy Prawo budowlane zawartego w art. 36a ust. 3, jednakże powtórzenie procedury ograniczone jest w odniesieniu do zmian projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jeśli zaś zmiany dotyczą materii uregulowanej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę należy dołączyć nową decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o ile wymagana jest zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1928/04 niepubl., wskazał, że jeżeli pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy to wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do tak zasadniczych kwestii podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu jak naruszenie art. 34 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełnia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2000r. wydanej przez Burmistrza Gminy Warszawa Centrum oraz naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nienależyte sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę bez decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej dróg, parkingów i chodników dla potrzeb budynku. Odwołujący się zarzucał także naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę drogi pożarowej bez decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się ponadto do zarzutu braku uzgodnienia z nim sposobu zakończenia drogi pożarowej od strony nieruchomości, której skarżący jest użytkownikiem wieczystym tj. działki 67, stanowiącego naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z §12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 121, poz. 1139).
Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołującego braku uwzględnienia w projekcie budowlanym wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu co stanowiło w jego ocenie naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 z póz. zm.). Sąd I instancji uznał, iż z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ I instancji naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor złożył bowiem pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do gruntu, zaś co do działki [...], na której ma przebiegać droga pożarowa dodatkowo wykazał swoje uprawnienia w tym zakresie wskazując na umowę zobowiązaniową, z której prawo do gruntu wywodzi.
W ocenie Sądu I instancji nie został naruszony również art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z §11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Sąd I instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się zgoda Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2006r. na przebieg drogi pożarowej na działce nr [...]. Sąd I instancji uznał, że rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę powyższe i odnieść się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów w sposób zgodny z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka N[...]Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego:
- - poprzez brak zastosowania art. 190 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie uwzględnił wykładni NSA zawartej w wyroku sygn. akt II OSK 826/09, którym to wyrokiem NSA przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
- - art. 145 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że uwzględniono skargę P[...]Sp. z o.o., podczas gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego skargę tę należało oddalić jako nieuzasadnioną. Naruszenie to miało oczywisty i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie następujących przepisów ustawy Prawo budowlane:
- - art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu P[...]Sp. z o.o., iż organ I instancji zatwierdził projekt budowlany, który nie spełnia wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- - art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu P[...]Sp. z o.o., iż organ I instancji nienależycie sprawdził projekt budowlany pod kątem wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- - art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu P[...]Sp. z o.o., iż organ I instancji wydał pozwolenie na budowę drogi pożarowej bez decyzji o warunkach zabudowy,
- - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z §12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu, iż nie uzgodniono z P[...] Sp. z o.o. sposobu zakończenia drogi pożarowej od strony jego nieruchomości,
- - art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu P[...]Sp. z o.o., iż w projekcie budowlanym nie uwzględniono wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu,
- - art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu P[...] Sp. z o.o., iż organ I instancji wydał pozwolenie na budowę bez decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej dróg, parkingów i chodników dla potrzeb budynku.
Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi P[...] Sp. z o.o. na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jej oddalenie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie zastosował się do wykładni wskazanej w wyroku NSA. Zamiast precyzyjnie odnieść się do zarzutów i wskazać, dlaczego skarga podlegała oddaleniu, Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję administracyjną. Podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał, dlaczego orzeczenie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 23 października 2008 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 304/08 było błędne. Sytuacja, w której sąd ponownie rozpatrując tę samą sprawę, bez należytego uzasadnienia wydaje wyrok diametralnie odmienny niż za pierwszym razem, narusza zasadę jednolitości i stabilności orzecznictwa. Brak w powyższym zakresie należytego uzasadnienia wyroku narusza także wymogi zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie winno zawierać wyjaśnienie stanu sprawy oraz wyjaśnienie zapadłego orzeczenia.
Zdaniem skarżącej Spółki NSA w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. wskazał, że obowiązkiem Sądu I instancji było odniesienie się do wszystkich dziesięciu zarzutów skargi na decyzję administracyjną albo uznanie jej zarzutów za nieistotne (uzasadnienie wyroku NSA, s. 9). Innym wskazaniem NSA było nałożenie obowiązku wyjaśnienia stanu sprawy (uzasadnienie wyroku NSA, s. 9). Tego obowiązku zdaniem skarżącej Sąd I instancji także nie wykonał. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 Prawo budowlane skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy rozważył ów zarzut na s. 6 - 7 zaskarżonej decyzji. Wskazano tam, że zarzut jest bezzasadny.
Odwołujący się popełnił błąd polegający na tym, że zsumował kubatury obu budynków. Tymczasem budynki te mają części wspólne. W ten sposób doszło do podwójnego liczenia kubatur tych samych pomieszczeń, co w rezultacie doprowadziło Odwołującego się do błędnego wyniku wskazującego na przekroczenie dopuszczalnej kubatury. Wyjaśnienia w sprawie kubatury budynków udzielone przez projektanta zostały przyjęte przez inspektorów nadzoru budowlanego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 Prawo budowlane skarżąca Spółka podniosła, iż w samej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku są sprzeczności w sposobie potraktowania powyższego zarzutu.
Sąd I instancji stwierdził, że organ naruszył w/w przepis poprzez nienależyte sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (uzasadnienie wyroku, s. 4, akapit drugi od dołu). W innym miejscu Sąd I instancji stwierdza natomiast, że "nie został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (...)" albowiem "w aktach sprawy znajduje się zgoda Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2006 r. na przebieg drogi pożarowej na działce nr [...]" (uzasadnienie wyroku, s. 5, akapit trzeci). Zdaniem skarżącej organ odwoławczy odniósł się do powyższego zarzutu na s. 5 - 6 decyzji i uznał ten zarzut za nieuzasadniony. Organ II instancji wskazał, że "Dojazd pożarowy zaprojektowano na terenie działki [...]w formie utwardzonej nawierzchni (...)" (decyzja, s. 5, akapit ostatni), utwardzenie drogi wymaga jedynie "stosownego zgłoszenia" (decyzja, s. 5, akapit ostatni), natomiast "Dla prac, dla których wymagane jest zgłoszenie, nie jest niezbędne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.
W konsekwencji nie zachodziła potrzeba przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy na budowę drogi pożarowej" (decyzja, s. 6, akapit pierwszy). W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawo budowlane skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy odniósł się do powyższego zarzutu na s. 5-6 i uznał, że jest on bezzasadny. Organ odwoławczy ustalił, że prace te zostały potwierdzone dokonaniem stosownego zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (decyzja znak [...], s. 5, akapit ostatni). Zdaniem skarżącej Sąd I instancji dokonał błędnego ustalenia okoliczności faktycznych w tym zakresie i błędnie uznał omawiany zarzut Odwołującego się za uzasadniony. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane w związku z §12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. podniesiono, że organ odniósł się do tego zarzutu na s. 7 decyzji znak [...].
Zdaniem skarżącej ani Sąd I instancji ani Odwołujący się, nie wykazali w jaki sposób i na jakich podstawach prawnych przebieg inwestycji leżącej całkowicie poza nieruchomościami należącymi do Odwołującego się miałby być z nim uzgodniony. Skarżąca zaznaczyła, że źródłem sporu prawnego pomiędzy Skarżącą a Odwołującym się była umowa z dnia [...] listopada 2004 r. zawarta przez ich poprzedników prawnych, na mocy której poprzednik prawny Odwołującego się udostępnił przejazd pożarowy ówczesnemu właścicielowi nieruchomości, na której realizowano przedmiotową inwestycję. Zdaniem skarżącej umowa ta stanowiła jednocześnie podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślono, że inwestor podjął decyzję o tym, aby drogę pożarową przeprowadzić w taki sposób, aby nie korzystać z nieruchomości Odwołującego się. Z tego względu poprzednik prawny skarżącej zawarł z Miastem Stołecznym Warszawa umowę dzierżawy nieruchomości przylegającej do działki nr ew. [...] z obrębu [...] w Warszawie, której to działki Skarżący jest użytkownikiem wieczystym i na której realizował przedmiotową inwestycję.
Zdaniem skarżącej stwierdzenie Organu II instancji, iż po zmianie projektu nie można już mówić o możliwości naruszenia praw Odwołującego się, jest słuszne. Natomiast odmienne ustalenie Sądu I instancji jest sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym i w związku z tym stanowi podstawę do uchylenia wyroku. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawo budowlane polegającego na uznaniu przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu Odwołującego się, że organ I instancji wydał pozwolenie na budowę bez decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej dróg, parkingów i chodników dla potrzeb budynku., skarżąca podniosła, iż organ odniósł się do powyższego na s. 5 - 6, a w szczególności na s. 6, akapit czwarty decyzji z dnia [...] października 2006 r. Skarżąca Spółka wyjaśniła, że nagłówek decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji jest mylący, sugeruje bowiem, że ustalała ona te warunki m.in. dla "dróg, parkingów i chodników dla potrzeb budynku".
Tymczasem z treści tej decyzji wynika, że ustalała ona w zakresie "dróg, parkingów i chodników dla potrzeb budynku" jedynie warunki zabudowy dla drogi pożarowej, której przebieg projektowano wówczas poprzez działkę [...] należącą do Odwołującego się. Skarżąca zaznaczyła, że po zmianie projektu budowlanego - zgodnie z którym droga pożarowa przebiega przez działkę [...] wydzierżawioną od m. st. Warszawy - i ustaleniu, że prace w tym zakresie będą przebiegać wyłącznie jako utwardzenie nawierzchni (które to prace podlegają jedynie zgłoszeniu, nie wymagają więc ani pozwolenia na budowę, ani decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) zarzut zatwierdzenia projektu budowlanego bez decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej dróg (...) stał się nieaktualny (decyzja znak [...], s. 5 - 6, gdzie Organ II instancji odniósł się do przedmiotowego zarzutu szeroko i ogólnie, wyjaśniając kontekst powstałego zagadnienia prawnego).
Zdaniem skarżącej w związku z powyższymi faktami i argumentami ustalenie poczynione w wyroku Sądu I instancji należy uznać za błędne. Zdaniem skarżącej powyższe argumenty dotyczące zarzutów prawa materialnego wskazują na to, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni i zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz przepisów wykonawczych do tych ustaw. WSA wadliwie ustalił, że skarżona przez P[...] Sp. z o.o. decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] jest niezgodna z prawem.
W związku z powyższym wydany wyrok jest sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jako taki narusza art. 145 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że uwzględniono skargę P[...]Sp. z o.o., podczas gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego skargę tę należało oddalić jako nieuzasadnioną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik P[...]Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz P[...] Sp. z o.o. kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, iż argumentacja zarzutu dotycząca naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. wypacza zupełnie sens tego przepisu bowiem skarżący sprowadza je do konieczności takiej oceny stanu faktycznego przez Sąd I instancji, która byłaby zgodna z jego stanowiskiem. Podniesiono, że powodem uchylenia było nieodniesienie się przez Sąd I instancji do większości zarzutów zawartych w skardze, przez co niemożliwe było zweryfikowanie poprawności dokonanych przez niego ustaleń. Takie rozpoznanie sprawy bądź raczej brak jego rozpoznania stanowiło rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które kwalifikowało ww. wyrok do uchylenia. W rezultacie Sąd I instancji był zobowiązany do rozpoznania sprawy na nowo, co w rezultacie skutkowało uzasadnioną zmianą jego treści.
W ocenie P[...]Sp. z o.o. skarżąca nie uzasadniła zarzutu dotyczącego art. 145 § 1 p.p.s.a. w sposób wyczerpujący, a także nie wskazała z jakimi konkretnymi dowodami zebranymi w sprawie, zaskarżony wyrok miałby być sprzeczny. Analiza dotycząca zarzutów prawa materialnego także nie daje odpowiedzi na powyższe wątpliwości. Podniesiono również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki które uprawniałyby do twierdzenia, że Sąd I instancji powinien był oddalić skargę P[...]Sp. z o.o. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie uprawnia jednoznacznie do twierdzenia, że zarzuty P[...]sp. z o.o. przedstawione w skardze były uzasadnione, co zostało potwierdzone w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji. Podniesiono, że P[...]sp. z o.o. podtrzymuje swoje stanowisko, zgodnie z którym budowa drogi pożarowej dla ww. inwestycji wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, a wszelkie odmienne twierdzenia skarżącej uznać należy za nieprawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.
W przedmiotowej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazują na naruszenie art. 190 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie wykładni zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt. II OSK 826/09 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, gdy należało ją oddalić mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy. Odnosząc się do pierwszego z powyższych zarzutów należy zauważyć, iż w/w wyrokiem Naczelny sąd Administracyjny uchylił kontrolowany wyrok Sądu I instancji z dnia 23 października 2008 r. tylko i wyłącznie z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na lakoniczności uzasadnienia, braku odniesienia się do wszystkich zarzutów oraz kwestii istotnych z punku widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut więc naruszenia art. 190 p.p.s.a. musiałby sprowadzać się do ponownego niezastosowania się do wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a., tak rozumiany zarzut jest częściowo zasadny, gdyż ponownie sporządzone uzasadnienie jest także lakoniczne i częściowo wewnętrznie sprzeczne co zasadnie podnosi skarga kasacyjna w uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Natomiast nie można rozumieć przedmiotowego zarzutu w ten sposób, iż z wyroku NSA z dnia 12 maja 2010 r. wynika obowiązek prawidłowego uzasadnienia wyroku oddalającego skargę.
Natomiast drugi zarzut jest o tyle zasadny, że mając na uwadze zarzuty prawa materialnego stanowiącego istotę sprawy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest możliwe rozstrzygniecie istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok oddalił skargę.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego są zasadne, chociaż ich sformułowanie nie w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji wymieniając przedstawione w zarzutach przepisy prawa materialnego zarzuca brak odniesienia się do ich treści przez organ odwoławczy, jednocześnie jednak przesądza, że np. projekt budowlany zamienny nie spełnia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy a wiec narusza przepis art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna w sposób precyzyjny i szczegółowy w uzasadnieniu odnosi się do lakonicznych sformułowań w tym zakresie Sądu I instancji wskazując konkretne przepisy prawa materialnego i miejsce w których organ odwoławczy odnosi się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Kwestia zarzutów dotyczących kubatury budynków została wyjaśniona w sposób precyzyjny w decyzji organu odwoławczego, także nie można mieć żadnych zastrzeżeń do przebiegu drogi pożarowej, gdyż w żaden sposób jej przebieg nie narusza interesu Odwołującego się, gdyż droga przebiega całkowicie poza jego nieruchomościami.
Jak to słusznie podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporna kwestia drogi pożarowej stała się bezprzedmiotowa z chwilą zawarcia umowy dzierżawy z dnia [...] marca 2006 r. poprzez poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie i Miastem Stołecznym Warszawa. Także kwestia zgodności drogi pożarowej z przepisami szczególnymi a mianowicie ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie budzi żadnych wątpliwości wobec zajęcia stanowiska w tym zakresie przez Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2006 r. Nie nasuwa również wątpliwości kwestia wymogu dla drogi pożarowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby ona konieczna gdyby przedmiotowa droga przebiegała przez działkę nr [...] należącą do Odwołującego się, jednak wobec zmiany koncepcji przez inwestora droga pożarowa została wykonana poprzez częściowe utwardzenie działki inwestora i w tym zakresie dokonano zgłoszenia bez konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie ułomności uzasadnienia Sądu I instancji uznał, iż jest możliwe rozstrzygnięcie istoty sprawy bez konieczności ponownego uchylania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponieważ stan faktyczny w sprawie nie wymaga uzupełnienia a istotą rozstrzygnięcia było odniesienie się do zarzutów prawa materialnego i z tych powodów na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.