Uzasadnienie
II OSK 323 / 09
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi Z. S., uchylił skarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...] lutego 2008 r. do Starostwa Powiatowego w Sieradzu wpłynął wniosek M. i S. G. o pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ulicy [...], przy granicy z działką o nr ewid. [...].
W toku prowadzonego postępowania Z. S., właścicielka sąsiedniej działki zgłosiła szereg uwag do planowanej inwestycji.
W związku z tymi zastrzeżeniami, Starosta Sieradzki na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nałożył na M. i S. G. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego załączonego do wniosku z dnia 21 lutego 2008 r. przez wyjaśnienie:
- - kwestii zacienienia przez projektowaną rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr ewid. [...], a także zacienienia tej działki w świetle obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych, w tym wymogów § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.),
- - możliwość wpływu planowanej rozbudowy (w szczególności tarasu) na fundament oraz ścianę (w tym również na jej zawilgocenie) istniejącego budynku na działce o nr ewid. [...],
- - wyjaśnienia, dlaczego planowana rozbudowa nie spełnia warunku zawartego w decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] kwietnia 2006 r. o warunkach zabudowy w pkt III, według którego wysokość projektowanego budynku ma stanowić kontynuację budynku istniejącego, bowiem jak wynika z przedłożonego projektu wysokość budynku od strony południowej ma się zwiększyć o ok. 72 cm.
Ponadto zobowiązano inwestorów do przedłożenia aktualnego na dzień sporządzenia projektu zaświadczenia z Izby Inżynierów Budownictwa, dotyczącego uprawnień projektanta K. M. W wykonaniu nałożonego obowiązku wyjaśniono, iż jedyne okno, które jest przedmiotem wpływu zaciemnienia, umieszczone jest w ścianie elewacji wschodniej, prostopadłej do granicy działki, a projektowana rozbudowa jest zgodna z § 60 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Po drugie istniejąca piwnica nie podlega rozbudowie, lecz jedynie adaptacji płyty żelbetonowej stropo- dachu piwnicy na taras przydomowy, natomiast odległość pomiędzy istniejącymi budynkami mieszkalnymi w naturalny sposób wytwarza wzmożony ciąg powietrza, co w sposób dostateczny powoduje jego wymianę i jednocześnie zapobiega jakimkolwiek zawilgoceniom.
Po trzecie wyjaśniono, że inwestorzy złożyli wniosek o zmianę pkt III decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] kwietnia 2006 r. o warunkach zabudowy, który jednak został rozpatrzony negatywnie decyzją Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] lipca 2007 r. W związku z powyższym w celu przystosowania planowanej nadbudowy do funkcji mieszkalnej przyjęto, po konsultacji z Wydziałem Architektury i Budownictwa, rozwiązanie polegające na zachowaniu charakterystycznych fragmentów dachu jako jednospadowych z odprowadzeniem wód opadowych na teren podwórza, natomiast pozostałe fragmenty od strony podwórza rozwiązano w kształcie lukarn. Spowodowało to podwyższenie tej części dachu o 72 cm, co jednak nie skutkuje negatywnie na działkę o nr ewid. [...] i nie powoduje naruszenia ładu przestrzennego, jak i formy architektonicznej istniejącej zabudowy siedliskowej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta Sieradzki na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazanego we wniosku z dnia 21 lutego 2008 r.
W uzasadnieniu swej decyzji Starosta wskazał, iż badając projekt budowlany zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ustalił, iż projektowana dobudowa została zaplanowana na długości 3,93 m i ma przebiegać do narożnika budynku znajdującego się na działce sąsiedniej o nr ewid. [...]. W projekcie tym nie przewiduje się wykonania jakichkolwiek fundamentów, czy robót ziemnych przy ścianie sąsiedniego budynku, co mogłoby wpłynąć na osłabienie, czy zawilgocenie istniejących fundamentów lub ścian. Wysokość budynku objętego rozbudową od strony działki o nr ewid. [...] pozostanie bez zmian, czyli ok. 6,80 m. Powyższe rozwiązania zostały przyjęte przez organ I instancji bez zastrzeżeń.
Zastrzeżenia organu budził natomiast fakt, iż w celu uzyskania powierzchni mieszkalnej na poddaszu, fragmenty dachu od strony podwórza zaprojektowano w kształcie lukarn i podwyższono tę część dachu o ok. 72 cm. W ocenie organu zmiana wysokości dachu oraz jego geometrii jest niezgodna z pkt III ppkt 3 i 4 decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] kwietnia 2006 r. ustalającej warunki zabudowy na działce o nr ewid. [...] i zadecydowała o odmowie uwzględnienia wniosku inwestorów.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i S. G., wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...]. W odwołaniu inwestorzy wskazali, że aby uzyskać zgodnie z Prawem budowlanym powierzchnię mieszkalną przez adaptację poddasza, przyjęli rozwiązanie projektowe przez podwyższenie dachu w formie lukarn od strony podwórza o 72 cm. Nie spowoduje to żadnych negatywnych skutków na działce sąsiedniej o nr ewid. [...]. Nadto odwołujący się powołali się na uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, z którego wynika, że po ponownej analizie wymagań dotyczących kształtowania ładu przestrzennego organ stwierdził, iż możliwa jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ustaleń określających wysokość i geometrię dachu budynku mieszkalnego, jednak zgodnie z art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej możliwa jest wyłącznie za zgodą wszystkich stron postępowania, a takiej zgody nie wyraziła Z. S., właścicielka sąsiedniej działki o nr ewid. [...]. Dlatego organ odmówił zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Sieradzkiego w całości i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił M. i S. G. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ulicy [...] zgodnie z załączonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji.
Wojewoda wskazując na treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, iż organ I instancji, mimo obowiązku nie podał motywów swego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Zdaniem organu II instancji Starosta Sieradzki nie udowodnił także w sposób jednoznaczny niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.
W ocenie Wojewody Łódzkiego inwestor wykonał wszystkie obowiązki wynikające z przepisów prawa, a z projektu wynika, że realizacja planowanej inwestycji nie pogorszy użytkowania i nie ograniczy korzystania z działek sąsiednich ponad przeciętną miarę. Rozbudowa budynku mieszkalnego została zaprojektowana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ odwoławczy wskazał na analizę zacienienia, przewidzianą w dokumentacji projektowej i na wysokość planowanej rozbudowy budynku wynoszącą 6,80 m. Organ stwierdził, iż planowana budowa została zaprojektowana zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. i jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Z. S., wnosząc o jej uchylenie i wskazując, iż organ odwoławczy przyjął nieprawidłową wysokość budynku od strony działki o nr ewid. [...]. Faktyczna, bowiem wysokość wynosi 6,20 m, a nie jak wynika z projektu budowlanego 6,80 m. Po drugie, dobudowa na długości 3,93 m miała przebiegać do narożnika jej domu, a w rzeczywistości przebiega za ten narożnik. Planowana inwestycja spowoduje znaczne pogorszenie dotychczasowych warunków nasłonecznienia działki skarżącej, co zmniejsza jej wartość użytkową dla zamieszkiwania, a to stanowi naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Sieradza inwestorzy dołączyli do wniosku o pozwolenie na budowę ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] marca 2008 r. o warunkach zabudowy, ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz rozbudowie istniejącego budynku gospodarczo - inwentarskiego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] (obręb geod. [...]) w [...]. W treści tej decyzji w pkt 3 i 4 w zakresie ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego dla budynku mieszkalnego, jednoznacznie ustalono wysokość budynku mieszkalnego jako kontynuację wysokości istniejącego budynku, zaś geometrię dachu jako kontynuację dachu nad istniejącym budynkiem.
Sąd stwierdził, iż organ w niniejszej sprawie zobligowany był w pierwszej kolejności zbadać, czy złożony projekt rozbudowy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Dopóki, bowiem decyzja ta pozostaje obrocie prawnym i nie zostanie zmieniona wiąże organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.
Z dokumentacji projektowej rozbudowy budynku mieszkalnego załączonej do akt sprawy, a złożonej przez inwestorów wynika wprost, zdaniem Sądu pierwszej instancji, iż rozwiązanie projektowe przewiduje dach dwuspadowy o kącie nachylenia w kierunku nieruchomości skarżącej 10%, natomiast pozostałe fragmenty dachu zostały ukształtowane w formie lukarn, co spowoduje podwyższenie dachu o co najmniej 72 cm i zmianę jego geometrii. Okoliczność tę potwierdził również S. G. oraz skarżąca na rozprawie przed Sądem w dniu 27 listopada 2008 r. Taki sposób zmiany wysokości i geometrii dachu, który pierwotnie był dachem jednospadowym w kierunku nieruchomości inwestorów zdaniem Sądu w sposób oczywisty narusza ustalenia powołanej decyzji o warunkach zabudowy i wyłącza możliwość zatwierdzenia złożonego projektu rozbudowy budynku i udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ I instancji, dostrzegając tę niezgodność, odmówił zatwierdzenia projektu rozbudowy budynku mieszkalnego i udzielenia pozwolenia na tę rozbudowę, a jego rozstrzygnięcie w ocenie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe i nie naruszało przepisów Prawa budowlanego. Stąd też stanowisko Wojewody Łódzkiego wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji, iż Starosta Sieradzki nie udowodnił w sposób jednoznaczny niezgodności projektu budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy nie jest zasadne.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). W oparciu o art. 152 powołanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. G., reprezentowany przez radcę prawnego J. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. "obrazę art. 35 prawa budowlanego pkt 1, 2, 3, 4, 5 poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i przyjęciem braku zgodności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a zatwierdzającą plan",
- 2. "obrazę przepisów postępowania, która ma wpływ na treść orzeczenia:"
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie zaistniałych w sprawie faktów, a nadto nie zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania,
- - dowolna ocena zabranych w sprawie dowodów w tym treści decyzji o warunkach zabudowy,
Nadto autor kasacji "z ostrożności procesowej" podniósł zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż możliwa jest zmiana ostatecznej decyzji prezydenta co do ukształtowania dachu pomimo braku zgody stron postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, strona składająca kasację wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor wskazał, iż zarówno organ I instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły, że obecna wysokość budynku wynosi 6,20 m. Okoliczność ta nie wynika z żadnego dokumentu, natomiast wszędzie podawana jest wysokość 6,80 m. Rozbieżność może wynikać z uformowania dachu w formie lukarn, co jednak nie zmienia faktu, że wysokość budynku na krawędzi sąsiadującej ze Z. S. ulega zmianie. Zdaniem autora kasacji zakładając nawet, iż obecna wysokość wynosi 6,20 m to wskazanie jej w decyzji o warunkach zabudowy na 6,80 m powoduje, iż projekt jest z nią zgodny. Ponadto skarżący podkreślił, iż w miejscu granicznym wysokość dachu nie ulega zmianie, a zatem nie można w oparciu o niefortunne sformułowanie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwić stronie prawa do poprawy warunków bytowania.
Ponadto w ocenie strony wnoszącej kasację Sąd pierwszej instancji wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie podał żadnych wskazówek i wytycznych dotyczących dalszego postępowania. Projekt inwestycji dotyczył zagospodarowania i kształtowania dotychczasowego ładu przestrzennego poddasza dla celów mieszkalnych. Nie da się tego zrobić bez ingerencji w obecny kształt poddasza i jego geometrie. Nieporozumienie wynika z podania w planie wysokości dachu nie przy krawędzi budynku. Faktycznie, bowiem wysokość ta przy krawędzi pozostanie cały czas taka sama w właśnie w związku z zastosowaniem formy lukarn. W żaden sposób nie powoduje to niezgodności pomiędzy projektem, a decyzją o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. wniosła o jej oddalenie w całości i "utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27.11.2008 r.".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie trzeba podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić wniesioną skargę jedynie w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacji przedstawionymi przez stronę ją wnoszącą.
Koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Należy, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który - zdaniem wnoszącego skargę - został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego może nastąpić w dwóch formach - przez błędną wykładnię (mylne rozumienie normy prawnej), bądź przez błędną subsumcję (wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej). Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.
Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, przedstawić na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 41/05).
Badanie skierowanej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej pod kątem wymogów, o jakich mowa wyżej, wskazuje na znaczące uchybienia.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący sformułował jako "obrazę przepisów postępowania, która ma istotny wpływ na treść orzeczenia", wskazując w treści drugiego zarzutu, iż polega on na "dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów w tym treści decyzji o warunkach zabudowy". Pozostawiając na marginesie kwestię, iż zgodnie z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut ten powinien być sformułowany jako "naruszenie przepisów postępowania", wskazania przede wszystkim wymaga fakt, iż w omawianej podstawie skargi kasacyjnej, wniesionej przez radcę prawnego J. K., nie wskazano jakiegokolwiek przepisu postępowania, któremu w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok. Uzasadnienie samej skargi kasacyjnej wskazuje natomiast na zarzuty zmierzając do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w skarżonym wyroku, przy czym też nie wskazano nawet w uzasadnieniu na jakąkolwiek normę prawa procesowego, której uchybił zdaniem pełnomocnika strony skarżącej Sąd pierwszej instancji.
W konsekwencji wadliwego sformułowania powyższego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do niego odnieść.
Przechodząc do oceny zarzutu "obrazy przepisów postępowania"- art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy zarzut ten za chybiony. Strona wnosząca kasację uchybienie powyższej normie procesowej upatruje w "błędnym ustaleniu zaistniałych w sprawie faktów, a nadto nie zawarciu w uzasadnieniu wskazań, co do dalszego postępowania".
Trzeba stwierdzić, iż skarżony wyrok zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew też odmiennym wywodom kasacji w wyroku tym zawarto ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania administracyjnego, a więc te składniki, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a.
Za chybiony należało również uznać podniesiony "z ostrożności procesowej" zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wbrew opinii autora kasacji, nie formułował twierdzeń o możliwości zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie słusznie podkreślił, że dopóki decyzja Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] marca 2008 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania tereny dla przedmiotowej inwestycji, pozostaje w obrocie prawnym i nie zostanie zmieniona, wiąże organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w oparciu o ustalone w niej warunki nowej zabudowy, czy też rozbudowy obiektu budowlanego. Stąd też nie można było skutecznie postawić Sądowi naruszenia ww. przepisu.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut "obrazy art. 35 prawa budowlanego pkt 1, 2, 3, 4, 5". Stwierdzić trzeba, iż tak określając normę prawną której naruszenie zarzucono w kasacji, nie sposób faktycznie tą normę zidentyfikować. Przepis art. 35 podzielony został na 8 ustępów, przy czym 1 –wszy ustęp składa się z 4 punktów.
Skarżący formując pod adresem Sądu pierwszej instancji ww. zarzut poprzez "błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem" nie wykazał, ani na czym polegała owa błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, ani jaka powinna być zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie wskazanego w przepisu, którego też nie określono w sposób pozwalający na jego identyfikację. Tym samym nie można było uznać, iż skarżący skutecznie zakwestionował przepisy, na podstawie, których orzekał Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.