Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 473/18 oddalił skargę M.T. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy - po wznowieniu postępowania - uchylenia ostatecznej decyzji Starosty N. nr [...] z [...] 2012 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.P. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku przechowalni owoców z przeznaczeniem na tłocznię owoców oraz na budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do projektowanego zbiornika na ścieki na działkach nr ew. [...] i [...] w m. Ż., gmina Ł.D..
Od powyższego wyroku M.T. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:
- I. Naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 276 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 148 kpa przez nieuprawnione przyjęcie, że:
- a) strona nie wskazała w postępowaniu administracyjnym fałszywego dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w sytuacji gdy M.T. załączyła nowe dowody pozyskane w dniach 13.03. br., 17.03. br. i 04.04.2017 r. w Starostwie Powiatowym w N. S. w postaci dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetów M. W. w marcu 1998 oraz w roku 2001, a także geodetów K. B. i J. B. w roku 2011 wykazującej brak podstaw do wydania decyzji o przebudowie z powodu nie istnienia w dacie przystąpienia do budowy - przebudowy i rozbudowy starej stodoły utrwalonej w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez M. W. w marcu 1998 oraz w roku 2001, a która była jedynym obiektem ze starej zabudowy wobec braku w tych latach budynku przechowalni owoców o pow. 54 m. kw. i konstrukcji wiaty - co wszak oznaczało, że opis projektu budowlanego z karty 135, a także ekspertyza J. M. dotyczyły stanu na gruncie po wyburzeniu starej stodoły oraz przybliżeniem nowej zabudowy przed sporządzeniem projektu i wydania skarżonej wznowieniem decyzji z przekroczeniem dotychczasowych granic tego obiektu, co skutkowało sprzecznością, jak też:
- b) nieuzasadnione uznanie, że skarżąca nie wykazała nowymi dowodami zbliżenia do granicy działki na nowo wzniesionego, a nie przebudowanego budynku przechowalni owoców z przeznaczeniem na tłocznię owoców, co uzasadnia:
- c) zarzut braku szczegółowego i wszechstronnego rozpoznania w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w skardze i odniesienia się do nich w wyroku m.in. poprzez porównanie powierzchni istniejącego budynku gospodarczego o pow. 54 m. kw. z projektu budowlanego na karcie 213 (k. 13 projektu) z powierzchnią i wymiarami starej stodoły, a tym samym:
- 2) naruszenie art. 106 § 3 ppsa przez:
- a) brak rozpoznania wniosków i zarzutów strony przedłożonych oraz określonych w jej wnioskach i wywodach w postępowaniu przed organami administracji, a także przedstawionych w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy wobec niepoczynienia ustaleń opartych na całokształcie materiału dowodowego, a tym samym przyjęcie jakoby lokalizacja starego obiektu, którym była jedynie stodoła była zgodna ze stanem faktycznym w terenie, gdy tymczasem:
- b) porównanie dokonywanych na przestrzeni lat zmian z dokumentacji geodety M.W. (obrysy starej stodoły) oraz J. B. wykazuje bezsporne wznoszenie dodatkowych obiektów połączone dopiero wg projektu w jeden obecny budynek;
- c) brak jakichkolwiek odniesień do opisu ekspertyzy J. M., która na karcie 5 w pkt 7 - "Wnioski i zalecenia" potwierdza wykonywanie obiektu przez lata w sposób przypadkowy i bez konsekwencji konstrukcyjnej, co uzasadnia zarzut skarżącej kasacją, że przed wydaniem skarżonej decyzji z [...].2012 r. A. P. bez żadnego zgłoszenia, projektu i decyzji, a nadto zgody ówczesnego właściciela po utrwaleniu istniejącej wówczas starej stodoły w dokumentacji geodety M. W. w 1998 i 2004 r. budował rzekomą wiatę, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznaje niezasadnie za przyznanie okoliczności przez M. T. istnienia części obiektu kierując stronę na drogę kontrolną i wydania decyzji rozbiórkowej należącej do właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza:
- d) brak należytego rozpoznania i odniesienia się do zarzutu popartego przedstawionymi nowymi dowodami, że skarżona wznowieniem decyzja o przebudowie de facto legalizowała poszczególne części obecnego obiektu, a zatem odnosiła się do nowego obiektu wzniesionego bez projektu i decyzji wydanej przez właściwy organ budowlany oraz istniejącej jeszcze części starej stodoły w sytuacji, gdy już istniał w terenie obiekt, co oznacza wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji, że decyzja ostateczna została wydana w oparciu o dane niezgodne ze stanem prawnym oraz faktycznym, a nadto z przybliżeniem do granicy wobec wykazania odległości starej stodoły do tej linii w dokumentacji sporządzonej przez M.W. w marcu 1998 r. oraz w 2001 r. i odległości między stodołami, a obecnej istniejącej w załączonych do wniosku dokumentach, co nastąpiło z postaci dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetów uzasadniając zarzut braku wszechstronnego rozpoznania sprawy przez organy administracji i Wojewódzki Sad Administracyjny w skarżonym wyroku;
- 3) naruszenie art. 276 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 148 kpa, a nadto przepisów prawa budowlanego, w tym art. 33 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie przez nieuprawnione przyjęcie w skarżonym wyroku, że M.T. nie wskazała podstawy wznowieniowej, gdyż nie przedstawiła ostatecznej decyzji o rozbiórce nowych obiektów wzniesionych przed sporządzeniem projektu i wydaniem decyzji wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia pkt 5 art. 35 z pominięciem treści art. 34 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane określającym, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, co wszak wykluczało wydanie kwestionowanej decyzji, jeżeli odległość między starymi stodołami na działkach [...] i [...] w rzeczywistości wynosiła 3 metry, a obecnie nowy obiekt jest posadowiony w odległości 1,80 metra od stodoły na działce [...].
Mając powyższe na uwadze, M.T. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r. i postanowienia Starosty N. z [...] 2017 r. oraz przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpoznana. W oparciu o art. 203 ppsa wniosła o zwrot od Wojewody Małopolskiego poniesionych przez stronę kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r. została wydana w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym - trybie wznowienia postępowania (art. 145 i n. kpa). Przy stosowaniu tej instytucji trzeba mieć na uwadze tę fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zatem na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych i ograniczenie ich zastosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją możliwe jest jedynie w przypadku stwierdzenia wystąpienia kwalifikowanych wad postępowania prowadzonego w danej sprawie, wskazanych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa oraz w art. 145a i 145b kpa.
W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. z [...] 2012 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku przechowalni owoców oraz budowę przyłączy na działkach nr ew. [...] i [...] w m. Ż., gm. Ł.D. został oparty na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. Wskazane podstawy wznowienia postępowania wyznaczyły więc zakres badania przedmiotowej sprawy w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] 2018 r., a tym samym również zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powyższe oznacza, że przy uwzględnieniu związania podstawami skargi kasacyjnej złożonej przez M.T.od wyroku Sądu pierwszej instancji, co wynika z art. 183 § 1 ppsa, przesłanki wznowienia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa wyznaczają także pośrednio zakres rozpoznania tej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie nie występują bowiem wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ograniczenie rozważań Sądu wyłącznie do kontroli organu co do badania przyczyn wznowienia, czyli w sytuacji, gdy nie doszło do uchylenia decyzji z 2012 r. i ponownego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy pozwolenia na budowę powoduje z kolei, że nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów skarżącej w tej materii, tj. w zakresie przepisów Prawa budowlanego, w szczególności dotyczących odległości inwestycji od granicy jej działki.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W przypadku tej przesłanki uznaje się zasadniczo, że wznowienie postępowania z tego powodu możliwe jest dopiero wtedy, gdy orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu zostanie stwierdzone ich fałszerstwo, chyba że wystąpi sytuacja wyjątkowa określona warunkami przewidzianymi w art. 145 § 2 i 3 kpa. Tymczasem, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu administracji, skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek dowody (dokumenty), których fałszerstwo zostałoby wcześniej stwierdzone przez sąd bądź inny właściwy organ, a w oparciu o które ustalone zostałyby okoliczności istotne dla sprawy. Nie podała również w oparciu o jakie przesłanki wywodzi o sfałszowaniu dowodów w niniejszej sprawie, co czyni w istocie gołosłownymi jej twierdzenia w tym zakresie.
Na marginesie wypada natomiast zauważyć, że zgodnie z art. 76 kpa dokumentom urzędowym przysługuje domniemanie zgodności zawartych w nich oświadczeń z prawdą, które nie wyłącza wprawdzie możliwości przeprowadzenia tzw. przeciwdowodu, ale co jednak nie ma związku z podstawą wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 kpa.
Jako drugą przesłankę wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z tym przepisem: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powołaniem się na powyższy przepis skarżąca przedstawiła: mapę wykonaną w 1998 r. przez geodetę M. W. - na okoliczność istnienia starej stodoły na działce nr [...]; mapę z 2001 r. wykonaną przez geodetę M. W. - na okoliczność rozebrania starej stodoły na działce nr [...]; mapę wykonaną przez geodetów K. B. i J. B. w lipcu 2011 r. - na okoliczność braku stodoły oraz zamiaru realizacji budynku przechowalni owoców (wiata). W tym zakresie, zważywszy na całokształt okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że wskazanym dokumentom jako nowym dowodom nie przysługuje jednak walor istotności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Nie mogły one bowiem mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia w sprawie wydanego pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku przechowalni owoców oraz budowę przyłączy na działkach nr ew. [...] i [...] w m. Ż., gm. Ł.D..
Powołane przez skarżącą dokumenty na potrzebę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty N. z [...] 2012 r. nie mogły mieć wpływu na sposób załatwienia tej sprawy z tego głównie powodu, że organ udzielający pozwolenia na budowę bierze zasadniczo pod uwagę stan nieruchomości w czasie składania przez inwestora stosownego wniosku oraz bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Dla organu administracji architektoniczno - budowlanej rozpatrującego wniosek o pozwolenie na budowę nie ma więc znaczenia historyczne zagospodarowanie nieruchomości objętej inwestycją w przeszłości, chyba że co innego wynikałoby z przepisów szczególnych. Jak zatem trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, dla Starosty N. orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu w 2012 r. bez znaczenia pozostawał stan zagospodarowania działki nr [...] w 1998 r. czy w 2001 r., czyli ponad 10 lat wcześniej.
Nie mogły przy tym odnieść zamierzonego skutku argumenty skargi kasacyjnej wskazujące jakoby część istniejącego już obiektu (obiektów) objętych przebudową i rozbudową mogła zostać kiedyś wykonana bez decyzji, zgłoszenia, czy projektu, skoro z akt sprawy nie wynika, a skarżąca również nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dowodów, ażeby właściwe organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w tym przedmiocie.
Starosta N. orzekając jako organ architektoniczno - budowlany w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego obiektu prawidłowo natomiast oparł się na projekcie budowlanym załączonym do wniosku inwestora. Integralną jego częścią był projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie sytuacyjno - wysokościowej do celów projektowych, w skali 1:500, która ukazywała stan faktyczny zabudowy tego terenu. Wspomniana mapa wykonana została przez posiadającego odpowiednie uprawnienia geodetę Krzysztofa B. i przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu 5 sierpnia 2011 r. pod nr [...]. W takiej sytuacji organ nie miał uzasadnionych podstaw do kwestionowania projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na podkładzie mapy stanowiącej zasób geodezyjny przez dysponującego stosownymi uprawnieniami architekta, który ponosi z tego tytułu odpowiedzialność zawodową. Trafnie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że powołana przez skarżącą mapa sytuacyjno - wysokościowa wykonana przez K. B. i J. B. z lipca 2011 r. jest tożsama z tą samą mapą, która stanowiła podkład dla projektu zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, i została przyjęta do zasobu geodezyjnego pod nr [...].
Tym samym oznacza to, że wskazanej przez skarżącą jako dowód powyższej mapie brakuje w istocie nawet przymiotu nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tak samo nie można uznać za "nowy" dowód w rozumieniu tego przepisu przywołanej w skardze kasacyjnej Ekspertyzy technicznej z października 2011 r., sporządzonej przez mgr inż. J. M., która stanowiła przecież załącznik do decyzji Starosty N. z [...] 2012 r., a zatem była znana organowi w toku procedowania.
Ponadto za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa określającego co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Uzasadnienie to pozwala także prześledzić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. W tym miejscu trzeba też zauważyć, że jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06, publ. w CBOSA - "Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja Sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności".
Podobnie chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa, który stanowi o wyjątkowej w zasadzie możliwości przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd pierwszej instancji nie stosował bowiem w tej sprawie tego przepisu, a skarżąca nie składała formalnych wniosków w tym trybie. Należy dodatkowo wyjaśnić, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa), w celu zbadania jak organ wywiązał się z obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie posiada jednak, co do zasady, kompetencji do samodzielnego ustalania stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego kontroli sprawie administracyjnej i zastępowania bądź wyręczania w tym zakresie organów administracji publicznej (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, publ. w ONSAiWSA 2010/3/39).
Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego (kpa i ppsa) okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa oddalił skargę kasacyjną.