Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1895/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zwrocie skarżącej kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nakazał M. O., E. J. oraz S. D. wykonanie w wyznaczonym terminie robót budowlanych, w celu zabezpieczenia będącego w złym stanie technicznym budynku mieszkalnego, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B. Nakazane roboty polegać miały na:
- • tymczasowym ogrodzeniu uniemożliwiającym dostęp osobom postronnym do budynku wraz z oznaczeniem tablicami ostrzegawczymi o grożącym niebezpieczeństwie;
- • wykonaniu daszku ochronnego nad przejściem dla pieszych;
- • wzmocnieniu fundamentów przez zalanie ich wzmocnioną zaprawą betonową;
- • uszczelnieniu pęknięć ścian poprzez wprowadzenie masy betonowej w szczeliny;
- • przemurowaniu uszkodzonego narożnika budynku od podwórka;
- • uszczelnieniu otworów okiennych;
- • naprawieniu nieszczelności pokrycia dachowego.
Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wnieśli M. O., E. J. oraz S. D..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczając nowy termin do 5 sierpnia 2016 r., w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz trafnie powołał art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane, jako podstawę prawną decyzji. Gdy bowiem obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz gdy może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organy nadzoru budowlanego upoważnione są do wydania decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu II instancji, powyższe okoliczności zachodziły w tej sprawie. Podkreślił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że budynek mieszkalny na działce nr [...] (bliźniak) w połowie jest użytkowany i zamieszkany przez B. i A. W.. Druga część budynku jest nieużytkowana. Stanowi własność spadkobierców zmarłego J. D., którymi są M. O., E. J. oraz S. D.. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że w nieużytkowanej części budynku ściana szczytowa jest popękana i odchylona od pionu, ściany wewnątrz budynku są w znacznym stopniu zniszczone, strop nad piwnicą jest zarwany, a na ścianie południowo - zachodniej są rysy o rozwarciu do 1,5 m. Ta część budynku może stwarzać zagrożenie.
Nieużytkowana część obiektu znajdująca się od strony ulicy jest niezabezpieczona przed dostępem osób trzecich. Nadto z przedłożonego przez skarżących protokołu przeglądu technicznego wykonanego w grudniu 2015 r. przez T. C. wynika, że ta część "stanowi ruderę kwalifikującą się do natychmiastowej rozbiórki, gdyż stwarza zagrożenie dla osób i mienia". Zaznaczył organ odwoławczy, że zakres orzeczonych robót zabezpieczających został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdyż przedmiotowy budynek wpisany jest do ewidencji zabytków.
W ocenie organu II instancji, w sprawie zachodzą przesłanki zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane. Niezbędnej korekcie wymagało jedynie oznaczenie nowego terminu wykonania prac. Odpowiadając natomiast na zarzuty odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zobowiązujący właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do należytego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego jest adresowany do podmiotów władnych do rozporządzania takim obiektem. Dlatego "brak posiadania przez M. O., E. J. i S. D. prawa własności ww. działki nie ma wpływu na zasadność nałożenia obowiązków na te osoby". Nadto, z postanowień sądów znajdujących się w aktach wynika, że spadek po J. D. nabyli odwołujący się.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. wniosła M. O.. Zarzuciła błędne rozpoznanie sprawy, niewłaściwą ocenę faktów oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Podniosła, że nigdy nie zamieszkiwała w spornym budynku i nie ponosiła żadnych ciężarów publicznoprawnych z nim związanych. Nie posiada również żadnego tytułu prawnego do tego obiektu. Zaznaczyła, że działka nr ew. [...] w B. nie wchodzi w skład spadku po J. D.. W związku z powyższym brak było podstaw do nakazu wykonania przez nią jakichkolwiek robót budowlanych na przedmiotowej działce. Wskazała, że nie jest ani właścicielem (współwłaścicielem) ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, wobec czego nie ma do niej zastosowania art. 66 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27.06.2017 r. uwzględnił skargę i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uznał, że naruszony został art. 61 Prawa budowlanego. Podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego co do tego, że stan spornego budynku bliźniaczego - położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B., w części nieużytkowanej - wymagał nałożenia obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Ustalenia te potwierdza jednoznacznie materiał dowodowy, w tym fotograficzny, znajdujący się w aktach sprawy. Niemniej - jako przedwczesne, bo niedostatecznie wyjaśnione – WSA w Warszawie uznał stanowisko organu odwoławczego, że adresatem nałożonych obowiązków winna być skarżąca – M. O.. Zaznaczył sąd I instancji, że podstawa prawna nakazów nakładanych w trybie art. 66 Prawa budowlanego stanowi konkretyzację zawartego w art. 61 Prawa budowlanego obowiązku należytego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego.
Redakcja tego przepisu wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu, a następnie na zarządcy. Adresatem decyzji opartej na art. 66 Prawa budowlanego może być zatem - co do zasady - wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, skoro zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz jego utrzymanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do tych podmiotów. W przypadku współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek jego utrzymania w należytym stanie ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie. Wyjaśnił sąd I instancji, że pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 61 powołanej ustawy, nie należy utożsamiać z pojęciem "zarządcy nieruchomości". W pierwszym ze wskazanych pojęć mieści się bowiem zarówno podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystanie z cudzej rzeczy.
Pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy zatem objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (wyrok WSA we Wrocławiu z 25.7.2012 r., II SA/Wr 167/12). Zwrócił jednak WSA w Warszawie uwagę, że w sytuacji, gdy nieruchomość nie ma ustalonego właściciela, ani zarządcy, funkcje te pełni podmiot władający działką, wpisany jako władający w rejestrze gruntów i budynków. Zakres takiego władania odpowiada posiadaniu samoistnemu, które jest nie tylko formą władztwa nad rzeczą, a więc stanem faktycznym, ale zawiera również czynnik psychiczny tj. wolę posiadania. Wg sądu I instancji, uprawnione jest przyjęcie, że skoro podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający sprawuje swoje władztwo nad rzeczą z zamiarem wykonywania tego władztwa jak właściciel, to również będzie on zobowiązany do zapewnienia prawidłowego utrzymania obiektu budowlanego.
Z tych przyczyn, w przypadku braku właściciela, bądź zarządcy nieruchomości podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający nieruchomością jest adresatem decyzji, o którym mowa w art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego. (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r.; II OSK 976/15). Zdaniem sądu I instancji, nie można uznać za zarządców obiektu budowlanego - w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego - podmiotów, które nie spełniają powyżej wskazanych kryteriów. Chodzi tu o takie osoby, które nigdy nie władały nieruchomością i nie figurują w rejestrze gruntów i budynków jako władający. Zarządcą obiektu budowlanego nie będą więc spadkobiercy osoby, która władztwo nad obiektem faktycznie wykonywała i w ewidencji gruntów została wymieniona.
Sąd I instancji miał na uwadze to, że tak w odwołaniu, jak i w skardze, M. O. podnosiła, że nie jest ani właścicielką, użytkownikiem, ani władającą spornym budynkiem. Podkreślał WSA w Warszawie, że organ II instancji, bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w zakresie sprawowania zarządu stwierdził jednie, że skoro wskazany wyżej przepis adresowany jest do podmiotów władnych do rozporządzania obiektem, to brak prawa własności do przedmiotowej działki (nr. [...]) M. O., E. J. i S. D. - nie ma wpływu na zasadność nałożenia na te podmioty opisanego wyżej obowiązku. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że spadkobiercy J. D. zmarłego w 1976r. władali przedmiotową nieruchomością.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 27.06.2017 r. wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok ten w całości. Domagał się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji lub uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Żądał też zasądzenia kosztów postępowania.
Zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania tj.:
- a) art. 133 par. 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie dokumentów stanowiących akta sprawy, a świadczących o wyjaśnieniu przez organy administracji kwestii władania przedmiotową działką przez spadkobierców J. D. tj. wypisu z ewidencji gruntów z dnia 20.08.2015 r. dotyczącego działki nr [...] w B. oraz pisma M. O. z dnia 14.09.2015 r., w którym stwierdzono, że prawo własności tej działki należy do niej i pozostałych stron postępowania;
- b) art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw faktycznych stwierdzenia sądu o braku dokonania przez organy ustaleń w zakresie posiadania przez skarżącą praw do władania przedmiotową działką, w kontekście wskazanych wyżej dokumentów;
- c) art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak podania przyczyn nie uznania przez sąd I instancji wagi i walorów dowodowych wskazanych wyżej dokumentów oraz innych pism spadkobierców J. D. dla ustalenia kręgu osób zobowiązanych do wykonania prac wskazanych w decyzjach organów obu instancji.
- II. prawa materialnego:
- a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia tych przepisów w sytuacji dostatecznego ustalenia kręgu osób zobowiązanych do wykonania nałożonych obowiązków, w szczególności poprzez ustalenie, że spadkobiercy J. D. jako jego następcy są władającymi działką nr [...];
- b) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 par.3 k.p.a. poprzez niewykazanie, że braki uzasadnienia decyzji wpływały na wynik sprawy;
- c) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonych decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności ocenić należało zaprezentowaną w skardze kasacyjnej konstrukcję podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach tej podstawy, skarżący kasacyjnie organ nadzoru budowlanego zarzucił sadowi I instancji m.in. naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. oraz art. 107 par. 3 k.p.a. w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdzić jednak trzeba, że wskazane wyżej przepisy, nie są przepisami prawa materialnego. Są to przepisy proceduralne, które, z uwagi na swój charakter, nie mogą być skutecznie powoływane w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wskazanie natomiast w ocenianej podstawie skargi kasacyjnej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, także nie było poprawne. Zasadniczy bowiem spór w kontrolowanej sprawie dotyczył kwestii podmiotów (osób), na które dopuszczalne było nałożenie obowiązku wykonania określonych robót przy obiekcie budowlanym będącym w złym stanie technicznym.
To zagadnienie zaś regulowane jest przez art. 61 Prawa budowlanego. Stanowi on bowiem, iż na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciążą określone obowiązki związane z jego utrzymaniem i użytkowaniem. Zwrócić zatem należy uwagę, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie powoływała wskazanego wyżej art. 61 Prawa budowlanego. Nie zakwestionowała zatem skutecznie ocen sądu I instancji w zakresie przyjętego rozumienia (wykładni) tego przepisu. W realiach sprawy, zakwestionowanie wyrażonego przez WSA w Warszawie stanowiska odnośnie podmiotów zobowiązanych do należytego utrzymywania obiektu budowlanego, nie mogło natomiast nastąpić poprzez powołanie w podstawie skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego wyłączne art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten wskazuje bowiem sytuacje, które uprawniają organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie nieprawidłowości.
Przepis ten nie reguluje natomiast zasadniczej dla sprawy kwestii – tj. adresatów nakładanego obowiązku (podmiotów zobowiązanych). Ta bowiem materia zawarta jest we wskazanym wyżej art. 61 Prawa budowlanego, którego skarga kasacyjna nie powołała. Reasumując uznać więc należało, że nie została poprawnie skonstruowana podstawa naruszenia prawa materialnego, co wykluczyło przez to dopuszczalność i możliwość analizy przez NSA powołanych w skardze tej w tym zakresie zarzutów.
Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie okazały się trafne. Nie można bowiem podzielić argumentów skarżącego kasacyjnie organu nadzoru budowlanego przedstawionych na poparcie zarzutu naruszenia art. 133 par. 1 p.p.s.a. oraz art. 144 par. 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna wskazywała bowiem, iż przy ocenie tej sprawy sąd I instancji pominął zawarte w aktach sprawy dokumenty, z których wynikać miała kwestia władania sporną nieruchomością (tj. częścią budynku na działce nr [...] w B.). Chodziło o wypis z ewidencji gruntów z dnia 20.08.2015 r. oraz pismo skarżącej M. O. z dnia 14.09.2015 r. Zwrócić jednak należy uwagę, że powołany wyżej wypis z ewidencji gruntów i budynków z dnia 20.08.2015 r. wskazuje, że J. D. (spadkodawca uczestników postępowania administracyjnego na których nałożono określone obowiązki) nie był właścicielem tej nieruchomości. W ewidencji gruntów i budynków figurował jako posiadacz nieruchomości.
Akta sprawy nie zawierają przy tym jakiejkolwiek informacji, aby ujawniony w ewidencji stan faktyczny (posiadanie nieruchomości przez J. D.) przekształcił się w prawnorzeczowy do niej tytuł (w prawo własności). Nie sposób więc automatycznie przyjmować, że następcy prawni osoby wpisanej do ewidencji gruntów jako wyłącznie posiadacz nieruchomości, na skutek dziedziczenia wstąpili w jego sytuację prawną obejmującą przejęcie obowiązków wynikających z art. 61 Prawa budowlanego. Jest to tym bardziej nieuzasadnione (przedwczesne) wobec prezentowanego w toku postępowania stanowiska skarżącej, iż działka nr [...] w B. nie stanowi składnika spadku po J. D., a sama skarżąca nie miała z tą nieruchomością żadnego związku i nią nie władała. Pozyskanie bowiem przez skarżącą pewnej wiedzy o spornej nieruchomości (co wynika z pisma skarżącej z dnia 14.09.2015 r.) nie kreuje jeszcze statusu zarządcy obiektu budowlanego (art. 61 Prawa budowlanego).
W oparciu o akta sprawy, brak było zatem podstaw do przyjmowania, że spadkobiercy J. D. władali spornym obiektem, a więc byli jego zarządcami. Okoliczności tej bowiem nie potwierdza powołane w skardze kasacyjnej pismo M. O. z dnia 14.09.2015 r., ani tym bardziej analizowany zapis w ewidencji gruntów i budynków.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. wobec uznania, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.