Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 147/14, oddalił skargę L. [...] Spółka z o.o. w D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2013 r. o nakazaniu skarżącej rozbiórki dwóch sztuk stalowych schodów zewnętrznych. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] listopada 2013 r., powołując się na 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał skarżącej rozbiórkę dwóch sztuk stalowych schodów zewnętrznych, umożliwiających komunikację do pomieszczeń biurowych, socjalnych i magazynu na poddaszu budynku głównego zakładu produkcji świec na działce nr [...] w D. Organ administracji ustalił, że schody zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2010 r. w sposób, który uniemożliwia doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z warunkami technicznymi. Jak ustalono, schody te mają w jednym biegu 19 zamiast 10 stopni, czym naruszono § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ich szerokość użytkowa nie wynosi wymagane przez § 68 ust. 3 i 4 warunków technicznych 1,2 m, gdyż co prawda mają taką szerokość, ale jest ona pomniejszona o obustronne poręcze oraz wysokość stopni nie wynosi dopuszczalną przez § 68 ust. 1 warunków technicznych 0,175 m, lecz 0,21 m. Ustaleń tych organ administracji dokonał na podstawie kontroli obiektu budowlanego w dniu 1 lutego 2012 r. oraz – w zakresie wysokości stopni schodów – na podstawie inwentaryzacji budowlanej przedstawionej przez skarżącą. Ustalone przez organ administracji odstępstwa od warunków technicznych, zdaniem organu administracji, wymuszają konieczność rozebrania schodów i wykonania w ich miejscu nowych.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., rozpoznając odwołanie skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2013 r.
Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę skarżącej, uznał, że trafnie w sprawie zastosowano art. 48 Prawa budowlanego. Stwierdził, że zasadnie przyjęto, iż budowa schodów zewnętrznych wymagała pozwolenia na budowę. Przyjął też, że schody te są na tyle samodzielne i niezależne od pozostałej części budynku, że mogą być rozebrane bez ingerencji w tę pozostałą część budynku. Podzielił też argumentację organów administracji sprowadzającą się do twierdzenia, że zakres koniecznych do doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z prawem zmian jest taki, że schody muszą być rozebrane, aby pobudować nowe.
Skarżąca w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na "wadliwym ustaleniu stanu faktycznego". W szczególności zarzuciła, że organy administracji błędnie ustaliły, iż poręcze schodów zmniejszają ich szerokość użytkową poniżej wymaganej szerokości 1,20 m oraz błędnie ustaliły wysokość stopni. Według skarżącej, wysokość stopni jest zgodna z warunkami technicznymi, gdyż wynosi 0,17 m. Na dowód tych twierdzeń do skargi kasacyjnej dołączono zdjęcia schodów z zaznaczonymi ich wymiarami oraz rysunek mający podważać wiarygodność inwentaryzacji budowlanej, na której oparto ustalenia dotyczące wysokości stopni. Ponadto skarżąca twierdziła, że niezgodność schodów z warunkami technicznymi polegającą na za dużej liczby stopni na jeden bieg można łatwo usunąć.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie. W szczególności skarżąca twierdzi, że niezgodność schodów z warunkami technicznymi można łatwo usunąć, w związku z czym należało zastosować art. 48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego.
We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, gdyż wadliwie Sąd ten ocenił zgodność z prawem poczynionych przez organy administracji ustaleń w zakresie szerokości użytkowej schodów i wysokości stopni.
W aktach administracyjnych brak dowodu na to, aby podczas kontroli obiektu budowlanego w dniu 1 lutego 2012 r. dokonano ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że usytuowanie poręczy zmniejsza szerokość użytkową schodów poniżej wymaganej 1,20 m. Natomiast z dołączonych do skargi kasacyjnej zdjęć wynika, że poręcze tej szerokości nie zmniejszają, gdyż schody są odsunięte od ściany, zaś poręcz od strony tej ściany jest przytwierdzona do ściany, co sprawia, że może się znajdować pomiędzy ścianą, a krawędzią schodów. Z kolei poręcz z drugiej strony schodów, jak wynika z tych zdjęć, też może znajdować się poza ich krawędzią. Nie sposób więc odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie.
Jeżeli chodzi o ustalenie dotyczące wysokości stopni, to należy zauważyć, że już z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że tego ustalenia nie dokonano na podstawie pomiarów dokonanych podczas wspomnianej kontroli obiektu budowlanego, tylko na podstawie inwentaryzacji, przy czym nie w oparciu o bezpośredni pomiar stopni odnotowany w tej inwentaryzacji, ale biorąc pod uwagę wysokość, do której schody mają sięgać i liczbę stopni. W tej sytuacji nie sposób odeprzeć zarzutu skarżącej, który opiera się na tezie, że w inwentaryzacji budowlanej, na której oparto te ustalenia, jest błąd odnośnie do wysokości, do której schody mają sięgać. Ustalenie dotyczące wysokości stopni powinno być dokonane na podstawie pomiaru schodów (każdego stopnia).
Mając powyższe na uwadze podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił zgodność z prawem ustaleń organów administracji we wskazanym zakresie. Organy administracji naruszyły bowiem przy dokonywaniu tych ustaleń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie wyjaśniły okoliczności związanych z szerokością użytkową schodów oraz wysokością stopni przy pomocy wszystkich możliwych dowodów, w szczególności po prostu poprzez dokładne ich zmierzenie. Uchybienia te mogły przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż co prawda skarżąca nie kwestionuje niezgodności schodów z warunkami technicznymi w zakresie liczby stopni, ale stanowisko organów administracji, co do braku możliwości doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z prawem, opiera się na tym, że aż w trzech kwestiach zachodzi niezgodność z warunkami technicznymi. Jeżeli zaś okazałoby się, że niezgodność z warunkami technicznymi dotyczy jedynie liczby stopni, to nie można wykluczyć, że organ administracji doszedłby do wniosku, że można ją usunąć bez konieczności rozbiórki.
Oznacza to, że zasadny jest też kolejny zarzut skargi kasacyjnej, mianowicie niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W zależności od ostatecznego wyniku ustaleń w zakresie szerokości użytkowej schodów i wysokości stopni może się bowiem okazać, że do usunięcia pozostanie jedynie niezgodność dotycząca liczby stopni. Nie zostało zaś dotychczas wyjaśnione, czy usunięcie tej jednej niezgodności też wymagałoby rozbiórki całych schodów.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że co prawda w skardze kasacyjnej nie twierdzi się, aby w sprawie zamiast art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego miał mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ale nie oznacza to, że organ administracji nie jest zobowiązany rozważyć takiej możliwości. Nie można zaś wykluczyć innej niż dotychczas kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Zgodzić się należy, że budowa schodów wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże nie oznacza to, że w razie wybudowania schodów bez pozwolenia na budowę, nie można stosować art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stosuje się też wówczas, gdy roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia i jest to inny przypadek niż w art. 48 (art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 część wstępna Prawa budowlanego). Takim innym przypadkiem może być sytuacja polegająca na tym, że istniejące schody zastąpiono w całości nowymi schodami.
Nakaz rozbiórki przewidziany w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest wówczas dopuszczalny, gdyż oznacza on pozbawienie obiektu budowlanego koniecznego elementu, jakim są schody. Należy wówczas stosować art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż w istocie w takiej sytuacji chodzi o doprowadzenie całego budynku do stanu zgodnego z prawem, a nie tylko o zgodność z prawem schodów. W związku z tym wskazać należy, że organ pierwszej instancji ustalił na podstawie inwentaryzacji budowlanej z 16 października 2009 r., że zanim wybudowano dwoje schodów, których dotyczy sprawa, to na to samo poddasze budynku prowadziły jedne schody. Ta okoliczność też powinna być uwzględniona przez organ administracji.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznając skargę uchylił także zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi NSA, na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje.