Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. sygn. II SA/Po 307/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy Pniewy na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nakazał Gminie Pniewy jako inwestorowi doprowadzenie kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego, tj. zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Szamotułach o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1994 r., poprzez wykonanie kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę oraz poprzez rozbiórkę odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Wobec niewykonania obowiązku przez Gminę Pniewy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach skierował do Gminy Pniewy upomnienie z dnia 15 marca 2013 r., a w dniu 4 kwietnia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...].
We wniosku z dnia 12 kwietnia 2013 r. Gmina Pniewy na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) wystąpiła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazując, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Pniewy zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi wtedy, gdy niewykonalność ta ma charakter obiektywny i jest następstwem nieusuwalnych przyczyn o charakterze technicznym lub prawnym.
W ocenie organu rozbiórka części odcinka kanalizacji sanitarnej jest wykonalna w sensie technicznym. Organ zwrócił uwagę na to, że tej oceny nie kwestionuje nawet skarżąca Gmina, podnosząc wyłącznie, że wykonanie decyzji będzie się wiązało z dużymi trudnościami, które mogą spowodować zakłócenia odprowadzania ścieków. Wiązać się to by musiało z koniecznością dopełnienia procedur administracyjnoprawnych związanych z alternatywnym przebiegiem kanalizacji. W tych warunkach, zdaniem organu odwoławczego, nie można mówić o niewykonalności obowiązku, albowiem w miejsce odcinka na działce nr ewid. [...] Gmina może wykonać nowy odcinek kanalizacji, co pozwoli zapewnić odprowadzanie ścieków. Organ wskazał równocześnie, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., wobec czego Gmina dysponowała czasem na przygotowanie się do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej.
Oddalając skargę Gminy Pniewy na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał ją za niezasadną.
Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się m.in. jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny (pkt 5). Niewykonalność obowiązku (niepieniężnego), o jakiej mowa w przywołanym przepisie, musi mieć – jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie – charakter obiektywny i weryfikowalny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1365/07). Zachodzi ona w razie wystąpienia trwałych i niezależnych od zobowiązanego przyczyn wykluczających zrealizowanie nałożonego obowiązku. Dotyczy to w szczególności przypadku, gdy podjęcie działań, będących przedmiotem obowiązku jest niemożliwe w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, ani ewentualne negatywne dla takich podmiotów następstwa wykonania nakazu rozbiórki nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne utrudniające wykonanie decyzji nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności obowiązku.
Skarżąca Gmina, jak zauważył Sąd, wprawdzie wskazała na swoje obowiązki wynikające z ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jednak okoliczności te ze swej istoty nie mogą świadczyć o trwałej technicznej lub prawnej niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Określone urządzenie techniczne (odcinek kanalizacji) może bowiem zostać fizycznie usunięte z terenu działki, gdyż jest to technicznie wykonalne według aktualnego stanu wiedzy i techniki. Z kolei fakt, że na Gminie ciążą konkretne obowiązki w zakresie nieprzerwanego zaopatrywania mieszkańców w wodę oraz odprowadzania ścieków ma jedynie takie znaczenie, że zobowiązana powinna, przy realizacji obowiązku rozbiórki, zarazem zabezpieczyć możliwość nieprzerwanego świadczenia usług komunalnych na rzecz mieszkańców. Niewątpliwie tego rodzaju działania służące realizacji obowiązków ustawowych Gminy w zakresie zaopatrzenia mieszkańców w wodę i odprowadzania ścieków, powiązane z koniecznością wyłączenia części kanalizacji z użytkowania, stanowią dodatkowe utrudnienie, jednak nie uniemożliwiają one wykonania obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego i decyzji.
Konieczność poniesienia określonych, nawet wysokich, nakładów materialnych i organizacyjnych na ten cel nie może uzasadniać twierdzenia o niewykonalności obowiązku. Innymi słowy, to, w jaki sposób Gmina taki stan rzeczy spowoduje pozostaje w jej gestii, zaś organy nadzoru budowlanego jako organy egzekucyjne nie są zobowiązane do uwzględniania tych okoliczności w postępowaniu egzekucyjnym.
Zdaniem Sądu I instancji, za niezasadny uznać należało również ten argument, w którym strona skarżąca uzasadnienie tezy o trwałej niewykonalności egzekwowanego obowiązku wywodziła z domniemanego braku możliwości dostępu do nieruchomości przy ul. [...] w P. Sąd zwrócił uwagę na to, że właściciel przedmiotowej nieruchomości co najmniej od maja 2012 r., po zakończeniu negocjacji w sprawie nabycia części tej nieruchomości przez Gminę, domaga się wykonania obowiązku rozbiórki odcinka sieci kanalizacyjnej, a Gmina nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że podjęła działania faktyczne lub prawne w celu wykonania obowiązku po zakończeniu negocjacji z właścicielem nieruchomości. Mieć na uwadze równocześnie należy, że kwestią otwartą pozostaje możliwość wykonania przez Gminę obowiązku rozbiórki, jak i wywiedzenie jej uprawnienia do korzystania z gruntu, na którym znajduje się sporny odcinek kanalizacji zarówno w ramach ewentualnego posiadania służebności, jak również w wyniku uzyskania zgody właściciela na wykonanie robót rozbiórkowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Pniewy, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi Gmina Pniewy zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie istniały podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów egzekucyjnych w sytuacji, gdy te podstawy istniały ze względu na naruszenie przez organy orzekające przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie nie mamy do czynienia z przesłanką niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nakazującym umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Pniewy wskazała, że Sąd niewłaściwie zinterpretował przesłankę wykonalności, ograniczając ją jedynie do możliwości wykonania nakazu rozbiórki zgodnie z aktualnym stanem wiedzy i techniki. Sąd powinien był bowiem również stwierdzić, że okolicznością niezależną, bądź też nie w pełni zależną od Gminy, jest uzgodnienie możliwości alternatywnego poprowadzenia kanalizacji z właścicielami nieruchomości, przez które miałaby ona przebiegać. Nie można się zgodzić z Sądem, że strona skarżąca nie przedstawiła dowodów na to, iż podjęła działania zmierzające do dokonania takiego uzgodnienia. Zarówno bowiem w skardze, jak i na rozprawie pełnomocnik Gminy wskazał na takie działania, jednocześnie informując, iż napotykają one na opór ze strony właścicieli. Gdyby nie nadmierne i nieuzasadnione roszczenia finansowe właścicieli, decyzja mogłaby być już wykonana.
Sąd niesłusznie nie wziął również pod uwagę, że wykonanie obowiązku spowodowałoby długotrwałe zaprzestanie realizacji obowiązków wynikających z odprowadzania ścieków, ze szkodą dla całej społeczności lokalnej. Gdyby obowiązek ten można było wykonać bez szkody dla interesu społecznego w krótkim czasie, zapewne Gmina dawno by go wykonała. Skoro zaś do tej pory kwestia ta nie została rozwiązana, tym bardziej świadczy to o niezależnej od zobowiązanej Gminy przeszkodzie w wykonaniu obowiązku.
Wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się także z Sądem co do tego, że taka przyczyna jak konieczność realizacji zadań z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków nie może stanowić przyczyny niewykonalności obowiązku. Wskazane zadanie dotyczy zaspokajania potrzeb społecznych, które w danych warunkach cywilizacyjno-kulturowych i społeczno-gospodarczych są potrzebami elementarnymi. Potrzeby te mają charakter podstawowy i występują powszechnie, dlatego wymagają niezawodnego i bezwzględnego zaspokajania w skali społecznej.
Trwała niewykonalność egzekwowanego obowiązku wynika, zdaniem Gminy, również z braku możliwości dostępu do nieruchomości przy ul. [...] w P. Wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że właściciel działki o nr ewid. [...] z jednej strony zgłasza żądanie usunięcia wszelkich urządzeń i części składowych posadowionego tam odcinka kanalizacji będącego przedmiotem tego postępowania, z drugiej zaś strony odmawia dostępu do nieruchomości. Jak już zostało wyżej wskazane, Gmina wielokrotnie zwracała się do obecnego właściciela nieruchomości z wnioskiem o jej odkupienie w celu przywrócenia działki do stanu poprzedniego. Działania te jednak nie przyniosły pożądanego rezultatu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Stanowisku wyrażonemu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynikające z niedostrzeżenia wystąpienia w sprawie przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania. Przesłanką tą miałoby być stwierdzenie, że egzekwowane od Gminy Pniewy działanie odnosi się do obowiązku, który nie może zostać wykonany.
Naczelny Sąd Administracyjny tak formułowanego stanowiska jednakże nie podziela. W myśl art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. W dotychczasowym orzecznictwie ta przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego jest rozumiana w sposób jednolity. Przyjmuje się bowiem, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego może stanowić podstawę umorzenia egzekucji tylko wtedy, gdy ma ona charakter stały, a nie przemijający (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. sygn. II OSK 2445/10).
Po drugie zaś, niewykonalność nie tylko musi wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym, ale również mieć zobiektywizowaną postać. Nie stanowią bowiem o niemożności realizacji obowiązku względy ekonomiczne i finansowe, jakie wiążą się z podjęciem przez podmiot zobowiązany egzekwowanego obowiązku, czy też niezadowolenie adresatów decyzji podlegającej wykonaniu lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Obowiązek jest ponadto faktycznie możliwy do wykonania, gdy osiągnięcie rezultatu przewidzianego w egzekwowanej decyzji jest osiągalne przy uwzględnieniu aktualnego stanu wiedzy i techniki (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. II OSK 2519/10; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1702/10; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. II OSK 509/05). Prawną niewykonalność obowiązku łączyć należy natomiast z ustaleniem istnienia prawnych zakazów lub nakazów przeciwdziałających możliwości wywiązania się w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany z nałożonego obowiązku.
Źródłem powyższego nakazu lub zakazu mogłyby być akty indywidualne kształtujące sytuację osobistą podmiotu zobowiązanego lub przepisy prawa także innych gałęzi niż prawo administracyjne (prawo cywilne, prawo karne), które stan wykonania obowiązku lub zachowanie zobowiązanego wywołujące tenże stan postrzegałyby jako sprzeczne z treścią normy prawnej.
Jeżeli treść art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozumianą w sposób wyżej wskazany odnieść do nałożonego na Gminę Pniewy obowiązku rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w P., to nie może budzić wątpliwości, że jak przyjął trafnie Sąd I instancji, powyższy obowiązek ma wszelkie cechy wykonalności. Odmiennego poglądu nie uzasadnia wysoki koszt realizacji wymaganych robót budowlanych. Trudności dotyczące uzgodnienia alternatywnego poprowadzenia kanalizacji z właścicielami nieruchomości, po których działkach kanalizacja w nowym wariancie miałaby przebiegać, motywowane niezasadnymi – zdaniem Gminy – oczekiwaniami finansowymi zainteresowanych, nie stanowi o zaistnieniu przesłanki określonej w art. 59 § 1 pkt 5 cyt. ustawy.
Podobnie należy ocenić drugą ze wskazywanych przyczyn, tj. konieczność realizacji przez Gminę zadań z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków. Powyższa okoliczność mogłaby być brana pod uwagę jako prawna przeszkoda w wyegzekwowaniu obowiązku, gdyby dało się dowieść, że skutek jaki ma zostać osiągnięty poprzez przebudowę kanalizacji doprowadziłby do niemożności wywiązania się przez skarżącą Gminę z nałożonego na nią zadania publicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139).
W świetle art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, odprowadzanie ścieków powinno zostać zapewnione przez gminę w sposób ciągły i niezawodny. Zarzut skargi kasacyjnej łączący się z powyższą kwestią w żaden sposób nie dowodzi, że powyższy wymóg nie zostałby spełniony. Krótkotrwała przerwa w odprowadzaniu ścieków wynikająca z konieczności podłączenia do systemu przebudowanej kanalizacji, jeżeli by nawet wystąpiła, co nie zostało w sprawie wykazane, nie świadczy o niemożności utrzymania ciągłości nałożonego na Gminę zadania w znaczeniu przyjętym w powołanym wyżej przepisie.
Twierdzenie, że wykonanie decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. spowodowałoby "długotrwałe zaprzestanie realizacji obowiązków wynikających z odprowadzania śmieci" należy uznać w tych warunkach za gołosłowne. Trudno zresztą ustalić z czym faktycznie wiąże wnoszący skargę kasacyjną możliwość wystąpienia tego rodzaju zagrożenia odnoszącego się do wymogu zapewnienia nieprzerwanego zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy, jeżeli zarzut ten koresponduje ze znajdującym się w innym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej twierdzeniem, że gdyby nie niedające się spełnić finansowe oczekiwania właścicieli nieruchomości inwestycja w postaci rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] już dawno zostałaby zakończona.
Należy jednocześnie dodać, że jest rzeczą oczywistą, że zmiana przebiegu projektowanej kanalizacji ściekowej pozostaje uzależniona od uzyskania przez inwestora stosownych zezwoleń. Świadomość tego wymagania z pewnością ma również skarżąca Gmina. Niewątpliwie spełnienie wszystkich wymagań prawem przewidzianych stwarza podstawę do uzyskania przez inwestora pozwolenia na przeprowadzenie potrzebnych robót budowlanych. Budzi tym samym wątpliwości z jakich przyczyn obowiązek "dopełnienia stosownych procedur administracyjnoprawnych związanych z alternatywnym przebiegiem kanalizacji" wnoszący skargę kasacyjną traktuje jako okoliczność uzasadniającą zaistnienie w sprawie stanu niewykonalności obowiązku.
Brak podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutkuje uznaniem, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji został ustalony w sposób prawidłowy. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynikało zaś, że Gmina – jak wskazał Sąd I instancji – nie przedstawiła żadnego dowodu, po pierwsze na to, iż właściciel spornej nieruchomości sprzeciwia się prowadzeniu na tejże nieruchomości jakichkolwiek prac mających na celu rozbiórkę kanalizacji, a po drugie, że Gmina podjęła wszystkie możliwe działania faktyczne lub prawne w celu wykonania obowiązku po bezowocnym zakończeniu negocjacji z właścicielem działki nr ewid. [...]. W tych warunkach podniesiony zarzut błędnego zastosowania w sprawie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynikający z braku dostępu do nieruchomości przy ul. [...] w P. musiał zostać uznany za nieuprawniony. Wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzegł bowiem, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za ugruntowany należy uznać pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r. sygn. II OSK 913/16; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. II OSK 743/14; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 185/09).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.