Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 346/14, oddalił skargę Z. w P. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania określonych czynności związanych z postępowaniem z odpadami.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WWIOŚ), w oparciu o art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686, dalej jako i.o.ś.) oraz ustalenia przeprowadzonej kontroli Z. z siedzibą w P. (dalej jako G.), zarządził, między innymi, przestrzeganie obowiązku przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania - do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia (punkt I zarządzenia pokontrolnego). Organ wskazał, że z przeprowadzonej kontroli wynikało, że wskazanym w specyfikacji istotnych warunków zamówienia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2013 r. nr [...] miejscem przekazywania odebranych odpadów zielonych odbieranych z terenu Związku jest Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych natomiast w zakresie odbioru zmieszanych odpadów komunalnych są instalacje zastępcze określone w uchwale Nr XXV/441/12 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 (Dz. Urz.
Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 4431) ponadto z treści 5 umów na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych i odpadów zielonych oraz odbioru i zagospodarowania odpadów zbieranych selektywnie, podpisanych z przedsiębiorstwami wybranymi w drodze przetargu na obsługę sektora nr [...] - Obszar Gminy B., nr [...] - Obszar Gminy O., nr [...] - M., nr [...] - C. z przepisem art. 6d ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm., dalej jako u.c.p.g.) wynikało, że wykonawca zobowiązany jest do przekazywania odpadów bezpośrednio do odpowiedniej instalacji wskazanej w SIWZ.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. G. wezwał organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, poprzez usunięcie z zarządzenia pokontrolnego ww. nakazu zawartego w punkcie pierwszym zarządzenia pokontrolnego. Wskazano, że przekazywanie przez G. zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczych jest w istniejących okolicznościach faktycznych zgodne z prawem i w pełni urzeczywistnia obowiązki związane z obowiązkiem przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 6d i 9c u.c.p.g.). Powołując się na treść art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm., dalej jako u.o.o.) stwierdzono, że ustawodawca dopuścił gospodarowanie odpadami komunalnymi z wykorzystaniem instalacji zastępczych w sytuacji kiedy regionalna instalacja wyznaczona do przetwarzania odpadów w danym regionie gospodarki odpadami komunalnymi "nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn".
Podkreślono, że ta właśnie przesłanka była powodem dla podjęcia przez G. decyzji o skierowaniu zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonych i odebranych z terenu sektorów [...] - [...] do instalacji zastępczych. Regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych, którą dla Regionu II gospodarki odpadami komunalnymi, jest Z. w P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej także jako Z.), dysponuje jedynie ograniczonymi mocami przerobowymi, uniemożliwiającymi przyjęcie całości strumienia zmieszanych odpadów komunalnych z terenu G. Zgodnie z informacjami uzyskanymi w Z. oraz umową, RIPOK posiada możliwość zapewnienia zagospodarowania 200.000 Mg zmieszanych odpadów komunalnych, gdy tymczasem na terenie Regionu II wytwarzane jest ok. 240.000 Mg zmieszanych odpadów komunalnych rocznie. Różnica pomiędzy tymi wartościami to ilość zmieszanych odpadów komunalnych, których nie może przyjąć RIPOK Regionu II, a które w związku z powyższym oraz uwzględniając odnośne regulacje prawne, muszą zostać zagospodarowane w instalacjach zastępczych.
Z. w P. (dalej jako skarżący) zaskarżył powyższe zarządzenie pokontrolne w części co do jego pkt 1, w którym nakazano przekazywanie określonych rodzajów odpadów do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych; w terminie od dnia otrzymania zarządzenia. Zarzucono naruszenie art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o.o. podnosząc argumenty jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazano, że kierowanie odbieranych odpadów komunalnych do instalacji zastępczych powinno odbywać się na zasadzie wyjątku. Natomiast skarżący uczynił z wyjątku swego rodzaju regułę. Ograniczone moce przerobowe uzasadniają zasadniczo przekazywanie odpadów do instalacji zastępczych. Jednak w zawartych przez skarżącego umowach z dnia [...] października 2013 r. na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych i odpadów zielonych i zagospodarowania odpadów zbieranych selektywnie, jako miejsce ich zagospodarowania wskazano od razu instalacje zastępcze.
W związku z tym podmiot, który podpisał umowę ze skarżącym będzie dostarczał odebrane odpady komunalne od razu do instalacji zastępczych, gdyż do tego zobowiązał się na podstawie podpisanej umowy. To będzie zaś pozostawało w oczywistej sprzeczności z art. 91 ust. 2 u.c.p.g. Ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz podpisanych umów na odbieranie odpadów wynika zaś, że odbiorcy odpadów komunalnych mają je dostarczać do wskazanych instalacji zastępczych bez względu na to, czy funkcjonujące w regionie instalacje regionalne mają możliwość ich odbierania, czy też nie.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego przedłożył kolejne zarządzenie pokontrolne wydane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. twierdząc, że w tym zarządzeniu WWIOŚ zmienił swoje stanowisko odnośnie nakazywania kierowania strumienia odpadów do instalacji regionalnej i zaakceptował dotychczasowy sposób odprowadzania przez GOAP odpadów jako zgodne z przepisami prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 346/14, oddalił skargę bowiem uznał, że pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego WWIOŚ z dnia [...] grudnia 2013 r. jest zgodny z prawem. Zaznaczył, że zarządzenie to nie zostało uchylone w ramach autokontroli a kolejne zarządzenie wydane przez WWIOŚ po upływie ośmiu miesięcy w dniu [...] sierpnia 2014 roku nie ma wpływu na treść zaskarżonego zarządzenia wydanego w dniu [...] grudnia 2013 roku (powinno być [...] grudnia 2013 r.).
Sąd przywołał art. 2 ust. 1a art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686, dalej jako i.o.ś.) z których wynikała właściwość WWIOŚ w sprawie dotyczącej przestrzegania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, z późn. zm.) a także uprawnienie do wydawania w oparciu o protokół z kontroli zarządzenia pokontrolnego. Sąd zaznaczył, że badanie legalności takiego zarządzenia oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania, a to rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone i dostatecznie wykazane.
Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu co do okoliczności wskazanych w protokole kontroli będących wynikiem analizy treści Specyfikacji istotnych warunków zamówienia z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] października 2013 r. a także zapisów umów z 5 przedsiębiorcami z dnia [...] października 2013 r. dotyczących odbioru odpadów komunalnych zmieszanych i odpadów zielonych oraz odbioru i zagospodarowania odpadów zbieranych selektywnie. Z powyższych dokumentów w istocie wynikało, że zmieszane odpady komunalne miały być kierowane do instalacji zastępczych a jedynie odpady zielone do RIPOK.
Sąd dokonując oceny czy w niniejszej sprawie strona skarżąca miała obowiązek skierowania całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do Regionalnej Instalacji czy mogła częściowo to czynić już na wstępie do instalacji zastępczych, w oparciu o przepisy art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9l ust. 2 u.c.p.g. oraz art. art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), wskazał, że obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie ma charakteru bezwzględnego. Zaznaczył, że art. 9I ust. 2 tej ustawy przewiduje sytuację, w której podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do przekazywania do instalacji zastępczej zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych co do zasady do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Stosownie natomiast do art. 38 ust. 2 pkt ustawy o odpadach, za przyczyny uzasadniające przekazywanie wspomnianych odpadów do składowania do instalacji zastępczej mogą zostać uznane różne stany faktyczne, które doprowadziły do sytuacji, o jakiej mowa w przywoływanym unormowaniu. Sąd stwierdził, że to, czy przyczyny takie zachodzą nie może być oceniane jedynie przez podmiot odbierający odpady.
Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest pogląd strony skarżącej, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny, czy moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów.
Skoro obowiązkiem regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wynikającym z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z ustawy o odpadach jest przyjmowanie określonych w tych przepisach rodzajów odpadów, to istnieje domniemanie, że moce przerobowe regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych są wystarczające do przerobienia wszystkich zbieranych na określonym terenie odpadów, o ile podmiot ją prowadzący nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie jego oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki.
Sąd zwrócił uwagę, że uznanie, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać doprowadzić mogłoby do sytuacji, że do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach - według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości - co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji.
Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania.
Sąd stwierdził, że ustawowo określone przyczyny zezwalające na kierowanie odpadów do instalacji zastępczych musiałyby istnieć obiektywnie i nie mogłyby wynikać jedynie z ustaleń i wyliczeń poczynionych przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a więc w realiach niniejszej sprawy przez stronę skarżącą.
Sąd odwołując się do poglądu zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1602/13, że bez znaczenia pozostają wyliczenia dokonane przez skarżącego, z których miałoby wynikać, iż regionalna instalacja nie była w stanie przyjąć odpadów w ilości zebranej na terenie gminy, bowiem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują takiej możliwości, aby podmioty zobowiązane do odbierania odpadów komunalnych same dokonywały wyboru rodzaju instalacji, do której dostarczają odpady, stwierdził, że rację miał WWIOŚ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdzie poinformował G., że kierowanie określonych kategorii odpadów komunalnych do instalacji zastępczych może mieć miejsce tylko na zasadzie wyjątku od reguły, jaką jest ich zagospodarowywanie w instalacjach regionalnych.
Sąd przyjął za organem, że skoro w zawartych przez skarżącego umowach z dnia [...] października 2013 r. na odbiór odpadów komunalnych zmieszanych i odpadów zielonych i zagospodarowania odpadów zbieranych selektywnie, jako miejsce ich zagospodarowania wskazano od razu instalacje zastępcze, to podmiot, który podpisał umowę ze skarżącym będzie dostarczał odebrane odpady komunalne od razu do instalacji zastępczych, gdyż do tego zobowiązał się na podstawie podpisanej umowy. W ocenie Sądu było to oczywiście niezgodne z przepisami prawa.
Sąd podkreślił, że w okresie do dnia wydania zarządzenia pokontrolnego strona skarżąca nie spotkała się z odmową ze strony regionalnej instalacji przyjęcia odpadów ani z informacją, że regionalna instalacja uległa awarii lub że zachodzą inne przyczyny, z powodu których regionalna instalacja nie przyjmie odpadów, a przynajmniej strona skarżąca takiego stanu rzeczy nie wykazała. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zarzut skargi odnośnie obrazy przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia przepisów art.38 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach(Dz.U. z 2013 roku poz. 21) nie jest zasadny i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:
- - art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9l ust. 2 oraz art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., zwanej dalej u.c.p.g..) w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji wbrew jednoznacznym zapisom ustawy o odpadach, że nie jest dopuszczalne korzystanie z instalacji zastępczych w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy;
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej: PrUSA) w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania sądowego, strona skarżąca podniosła, iż organ administracji w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydał dwa różne zarządzenia pokontrolne - w jednym z nich uznając, że działanie Zarządu Związku jest niezgodne z prawem, zaś w drugim uznając w tych samych okolicznościach, że dopuszczalne jest kierowanie strumienia odpadów do instalacji zastępczych;
- - art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9l ust. 2 oraz art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia;
- - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu z Poznaniu a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ustawodawca dopuścił korzystanie z instalacji zastępczych, nie tylko w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii, ale również jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy RIPOK nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie sporne, jest to czy strona skarżąca miała obowiązek skierowania całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do Regionalnej Instalacji czy mogła częściowo to czynić już na wstępie do instalacji zastępczych. Skarżący Związek twierdzi, że obowiązku skierowania całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości do Regionalnej Instalacji nie miał, gdyż instalacja ta (nie tylko zdaniem strony skarżącej, ale również zdaniem RIPOK wyrażonym w swoim stanowisku przed zawieraniem przez Z. umów z wykonawcami) nie posiada wystarczających mocy przerobowych do przyjęcia wszystkich tych odpadów. Organ kontrolujący zaś zakwestionował, że ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz podpisanych umów na odbieranie odpadów wynika, iż odbiorcy odpadów komunalnych mają je dostarczać do wskazanych instalacji zastępczych bez względu na to, czy funkcjonujące w regionie instalacje regionalne mają możliwość ich odbierania, czy też nie.
Skarżący stwierdził, że jak już było podnoszone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w skardze do Sądu I instancji, jest zgodne z wolą ustawodawcy (art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach), aby gospodarować odpadami komunalnymi z wykorzystaniem Instalacji Zastępczych, w sytuacji gdy Regionalna Instalacja do przetwarzania odpadów w danym regionie nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Opierając się właśnie na przesłance "innych przyczyn" skarżący podjął decyzję o skierowaniu zmieszanych odpadów komunalnych wytworzonych i odebranych z sektorów [...] - [...] do Instalacji Zastępczych.
Skarżący zwrócił uwagę, iż obecnie RIPOK dla Regionu II (regionu działania skarżącego Z.) dysponuje jedynie ograniczonymi mocami przerobowymi, uniemożliwiającymi przyjęcie całości strumienia zmieszanych odpadów komunalnych z terenu całego Z. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom WSA w Poznaniu nie jest to "subiektywne zdanie strony skarżącej", bowiem pogląd ten potwierdza RIPOK - wyciąg z umowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawartej między G. a Z. w P sp. z o.o. dotyczącej przyjęcia i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych z terenu miasta P., a załączonej do wezwania do usunięcia naruszenia prawa i znajdujący się w aktach administracyjnych i sądowych przedmiotowej sprawy. Zgodnie z załączonymi dokumentami, RIPOK może zagospodarować 200000 Mg zmieszanych odpadów komunalnych, a w Regionie II wytwarzane jest ok. 240000 Mg tych odpadów (dowód - wyciąg z umowy zawartej między G. a Z. w P. sp. z o.o. - RIPOK).
Stwierdzono, że różnica pomiędzy wskazanymi powyżej wartościami, czyli ilość odpadów, których nie może przyjąć RIPOK Regionu II muszą zostać przekazane do Instalacji Zastępczych.
Zatem za błędne należałoby uznać stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy obowiązkiem regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, wynikającym z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z ustawy o odpadach, jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi.
Skarżący zauważył, że podmiot odbierający odpady (czyli w ocenie Sądu I Instancji - G.) nie zadecydował samodzielnie o kierowaniu strumienia odpadów na instalacje zastępcze. Uczynił to po otrzymaniu stanowiska RIPOK, że nie jest on wstanie przyjąć całego strumienia odpadów. Nie można od adresata normy prawnej (w tym przypadku od Zarządu Z.) oczekiwać podejmowania działań bądź domagać się osiągania celów, które są obiektywnie niemożliwe do zrealizowania. Podkreślono, że zasadnicza część odpadów jest kierowana do RIPOK dla Regionu II, zaś wykorzystanie Instalacji Zastępczych ma charakter jedynie uzupełniający, stanowiący rozwiązanie wyjątkowe i czasowe, pozwalające na zagospodarowanie tej części odpadów, których nie jest w stanie przyjąć RIPOK z uwagi na ograniczone moce przerobowe.
Skarżący twierdzi, że przyjęte rozwiązanie ma charakter wyjątkowy i przejściowy, do czasu zakończenia budowy docelowej Instalacji Regionalnej dla Regionu II, potocznie nazywanej "spalarnią" - Instalacja Termicznego Przekształcania Frakcji Resztkowej Zmieszanych Odpadów Komunalnych w Poznaniu (ITPOK).
Zdaniem Skarżącego, Sąd I instancji zaniechał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i oddalił skargę, pomimo że w toku postępowania sądowego, strona skarżąca podniosła, iż organ administracji w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydał dwa różne zarządzenia pokontrolne - w jednym z nich uznając, że działanie Zarządu Związku jest niezgodne z prawem, zaś w drugim uznając w tych samych okolicznościach, że dopuszczalne jest kierowanie strumienia odpadów do instalacji zastępczych. Wobec tego Sąd dopuścił się naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego Związku przedłożył kolejne zarządzenie pokontrolne wydane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 roku. Zdaniem skarżącego, z treści tego zarządzenia wynika, iż WWIOŚ zmienił swoje stanowisko odnośnie do nakazywania kierowania strumienia odpadów do instalacji regionalnej i zaakceptował dotychczasowy sposób odprowadzania przez G. odpadów jako zgodny z przepisami prawa. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej podniesionym w zastrzeżeniach do kolejnego protokołu kontroli dokonanej w 2014 r. (czyli już po wniesieniu skargi do WSA w Poznaniu na zarządzenie pokontrolne z dna [...] grudnia 2013 r.), iż przyjęte rozwiązanie ma charakter wyjątkowy i przejściowy, do czasu zakończenia docelowej Instalacji Regionalnej dla Regionu II, potocznie nazywanej "spalarnią" - Instalacja Termicznego Przekształcania Frakcji Resztkowej Zmieszanych Odpadów Komunalnych w Poznaniu (ITPOK), czego wyrazem była zmiana stanowiska WWIOS i wydanie zarządzenia pokontrolnego w dniu [...] sierpnia 2014 r., w którym to, nie nakazano już Związkowi kierowania całego strumienia na RIPOK i dopuszczono korzystanie z instalacji zastępczych.
W ocenie skarżącego, Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem pominął zarzut strony skarżącej dotyczący wydania kolejnego zarządzenia pokontrolnego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 roku. Istnieje zatem w obrocie prawnym prawomocne zarządzenie pokontrolne, które kwestionowane w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym działanie Zarządu Związku uznaje za legalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji właściwie uznał, że organ wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne uczynił to zgodnie z obowiązującym prawem. Inaczej w okolicznościach sprawy istniały podstawy by w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz.
21) uznać, że regulacje tych aktów normatywnych zostały naruszone co musiało skutkować wydaniem zarządzenia pokontrolnego, które w pkt 1 nakazywało skarżącemu przestrzeganie obowiązku przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK).
Przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Zgodnie z uchwałą Nr XXV/441/12 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 4431) RIPOK dla Regionu II gospodarki odpadami komunalnymi jest Zakład Zagospodarowania Odpadów w Poznaniu sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu. Zatem to do tego zakładu powinny zostać przekazane wszystkie zebrane od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Regionu II zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania.
Wyjątki od powyższej reguły przewidują regulacje wskazane w art. 9I ust. 2 u.c.p.g. oraz w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W myśl pierwszego z powołanych przepisów w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady.
Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Z zestawienia powyższych regulacji wynika, że zasadą jest przekazywanie określonych w tych przepisach rodzajów odpadów do RIPOK. To ta instalacja z uwagi na szczególne wymogi, które musi spełniać została obciążona obowiązkiem przyjmowania odpadów z określonego terenu, w którym ma działać. Oczywiście ustawodawca przewidział jeszcze istnienie instalacji zastępczych jednak instalacje te pełnią rolę służebną (wspomagającą) względem RIPOK. Tylko awaria, nieistnienie lub nie wyznaczenie RIPOK na danym terenie oraz wystąpienie innych przyczyn, z powodu których instalacja regionalna nie może przyjmować odpadów uzasadnia przekazywanie tych odpadów do instalacji zastępczych.
W orzecznictwie przyjmuje się, że "innymi przyczynami, z powodu których RIPOK nie może przyjmować odpadów" mogą być wszelkie okoliczności wskazujące, że obiektywnie rzecz biorąc prawidłowe funkcjonowanie, rozumiane jako przyjmowanie i zagospodarowanie, kierowanych tam odpadów jest niemożliwe. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji stwierdzenie istnienia innej przyczyny w postaci braku mocy przerobowych nie może wynikać z samodzielnej, subiektywnej oceny podmiotu, który ma przekazywać do RIPOK odpady. Brak mocy przerobowych ma mieć charakter obiektywny a zatem zobowiązany do przekazywania odpadów do RIPOK powinien dysponować jednoznacznym stanowiskiem RIPOK, że nie jest w stanie przyjąć kierowanej tam ilości odpadów lub wręcz odmawia ich przyjęcia.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie stwierdza, że "inną przyczyną" z powodu której nie przekazywano odpadów do RIPOK był brak mocy przerobowych tej instalacji. Skarżący twierdzenie o braku mocy przerobowych oparł na danych zawartych w wyciągu z umowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawartej między G. a Z. w P. sp. z o.o. dotyczącej przyjęcia i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych z terenu miasta P., załączonej do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, znajdującej się w aktach administracyjnych i sądowych przedmiotowej sprawy. Jak podnosi skarżący zgodnie z załączonymi dokumentami, RIPOK może zagospodarować 200 000 Mg zmieszanych odpadów komunalnych, a w Regionie II wytwarzane jest ok. 240 000 Mg tych odpadów (dowód - wyciąg z umowy zawartej między G. a Z. w P. sp. z o.o.- RIPOK).
Należy zauważyć, że w istocie z treści dwóch pierwszych stron umowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. pomiędzy skarżącym a RIPOK - Z.w P. sp. z o.o. można wywieść, że RIPOK na dzień zawarcia umowy posiada możliwość zagospodarowania 200 000 Mg zmieszanych odpadów komunalnych i pozostałości z sortowania odpadów komunalnych rocznie, w tym poprzez ich składowanie w RIPOK w S. w ilości maksymalnie 120 000 Mg rocznie oraz zagospodarowania odpadów zielonych poprzez kompostowanie, w ilości maksymalnie 10 000 Mg rocznie w latach 2013 - 2014, 15 000 Mg w 2015 r. oraz 20 000 Mg w roku 2016 (pkt VIII ust. 1 preambuły tej umowy). W ust. 2 pkt VIII tej umowy wskazano, że wspomniane wyżej ograniczenia techniczne powodują, że Spółka na dzień zawarcia umowy nie posiada możliwości aby zagospodarować wszystkie zmieszane odpady komunalne z obszaru Związku. Dalsza treść umowy nie jest zamieszczona w aktach sprawy.
Należy zwrócić uwagę na korespondencję mailową pomiędzy skarżącym a prezesem RIPOK dołączoną do wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] stycznia 2014 r. W wiadomości z dnia [...] stycznia 2014 r. I. Ł. Dyrektor ds. technicznych RIPOK informuje, że moc przerobowa składowiska w S. zgodnie z umową z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynosiła 120 000 Mg. Natomiast sortowni o statusie instalacji zastępczych 200 000 Mg/rok. W okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. sortownie przyjęły około 88 130 Mg odpadów.
Z przywołanej tam notatki służbowej z dnia [...] marca 2013 r. przez Urząd Marszałkowski wynikało, że moc przerobowa sortowni odpadów zmieszanych i/lub selektywnie zebranych jest niewystarczająca by przerobić cały strumień zmieszanych odpadów komunalnych z regionu wobec czego zasadne jest kierowanie części zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczych będących składowiskami odpadów.
W ocenie NSA, w oparciu o powyższe dane nie można stwierdzić, że w istocie w analizowanym przez WWIOŚ w Poznaniu okresie RIPOK odmówiła przyjęcia zmieszanych odpadów komunalnych skierowanych tam przez podmioty odbierające zmieszane odpady komunalne zgodnie z umową ze skarżącym - G. Nie wiadomo bowiem czy RIPOK a w szczególności składowisko w S. odmówiło przyjęcia skierowanych tam zmieszanych odpadów komunalnych gdyż został przekroczony limit 120 000 Mg. Skarżący nie wskazuje na taką okoliczność, nie potwierdza tego stanu żadnym dokumentem czy oświadczeniem RIPOK. Dopiero informacja, że przekroczony został w 2013 r. dopuszczalny limit składowania odpadów w RIPOK uzasadniało przekazywanie odpadów komunalnych do instalacji zastępczych.
Wobec powyższego WWIOŚ w Poznaniu na podstawie przeprowadzonej kontroli postąpił prawidłowo wydając zarządzenie pokontrolne nakazujące kierowanie skarżącemu odpadów do RIPOK zamiast wprost do instalacji zastępczych. Skoro skarżący nie wykazał, że RIPOK nie odmówiła przyjęcia odpadów z powodu przekroczenia mocy przerobowych. Nie wynika to także z innych obiektywnych danych przekazanych przez skarżącego. Wobec tego działanie skarżącego polegające na uprzedzaniu faktów i kierowaniu odpadów wprost do instalacji zastępczych na podstawie warunków z SIWZ i opartych na nich umowach należało uznać za niezgodne z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., art. 9I ust. 2 u.c.p.g., z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Tym samym stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia tych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się do zarzutu nie wzięcia przez Sąd okoliczności wydania przez WWIOŚ w Poznaniu zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. NSA stwierdza, że zarządzenie to nie wpływa na skuteczność wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] grudnia 2013 r. Wbrew temu co podnosi w skardze kasacyjnej skarżący w zarządzeniu pokontrolnym z [...] kwietnia 2014 r. WWIOŚ w Poznaniu nie uznał za legalne przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych do instalacji zastępczych z uwagi na wykazanie braku mocy przerobowych RIPOK. W zarządzeniu tym organ nie odnosi się on w ogóle do kwestii będącej przedmiotem pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] grudnia 2013 r. Trudno tam znaleźć potwierdzenie, że organ zmienił stanowisko i przyjął, że sposób postępowania przez skarżącego z odpadami z uwagi na jego tymczasowy charakter do czasu oddania I. w P. (I.) było legalne. Nie wiadomo na czym skarżący opiera swoje twierdzenia w tym zakresie.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji postąpił prawidłowo nie rozważając znaczenia zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Z treści tego zarządzenia pokontrolnego nie wynika, że organ uchylił poprzednio wydane zarządzenie w ramach przeprowadzonej autokontroli. W ocenie NSA, współistnienie w obrocie prawnym zarządzeń pokontrolnych z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jest wykluczone. Wydanie tych aktów w niniejszej sprawie nie dowodzi bowiem, że organ orzekał w sprawie już poprzednio ostatecznie rozstrzygniętej innym aktem. Nie ma zatem podstaw do formułowania zarzutu nieważności kontrolowanego zarządzenia.
Wobec powyższego niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi. Odniesienie się do zarządzenia pokontrolnego WWIOŚ w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie miało bowiem żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] grudnia 2013 r. Zalecenia i wnioski z niego płynące nie przekreślały trafności nakazu wskazanego w pkt 1 kontrolowanego zarządzenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.