Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 346/14, oddalił skargę Związku Międzygminnego "G." w P. (dalej jako ZM G.) na pkt 1 zarządzenia pokontrolnego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w którym zarządzono przestrzeganie obowiązku przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania - do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w terminie od dnia otrzymania zarządzenia.
Podstawą powyższego zarządzenia organu była okoliczność, iż z zapisów Specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ), określonych do zamówienia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wynikało, że miejscem przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych odbieranych z terenu Związku, Związek wskazał Regionalną Instalację Przetwarzania Odpadów Komunalnych - jako miejsce przekazywania odpadów zielonych oraz instalacje zastępcze (określone w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 4431)) - jako miejsca przekazania zmieszanych odpadów komunalnych dla sektorów Związku.
W konsekwencji tych postanowień SIWZ w dniu [...] października 2013 r. zostały podpisane umowy dotyczące odbioru odpadów komunalnych zmieszanych i odpadów zielonych oraz odbioru i zagospodarowania odpadów zbieranych selektywnie z pięcioma przedsiębiorcami wybranymi w drodze pierwszego przetargu (5 umów na obsługę sektora nr [...] - Obszar Gminy B., nr [...] - Obszar Gminy O., nr [...] – M., nr [...] – C.). Stosownie do zapisów tych umów wykonawca zobowiązany jest do przekazywania odpadów bezpośrednio do odpowiedniej instalacji wskazanej w SIWZ.
Organ nadzoru uznał, że takie rozwiązanie przeczy regulacji zawartej w art. 6d ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm., dalej jako u.c.p.g.) i po przeprowadzonej kontroli wydał powyższe zarządzenie.
W skardze kasacyjnej wniesionej od wymienionego na wstępie wyroku ZM G., powołując się na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, bowiem w jego ocenie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków.
Na wstępie wskazano, że wykonanie przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego na etapie rozpoznania skargi przez Sąd I instancji zostało wstrzymane postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r. Uzasadniając wniosek wskazano, że wykonanie tego zarządzenia spowoduje wyrządzenie znacznej szkody stronie skarżącej, bowiem nastąpi wzrost kosztów systemu gospodarowania odpadami komunalnymi Regionu II. Koszty te wzrosną z uwagi na konieczność przewozów do Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych zmieszanych odpadów komunalnych także z zakwestionowanych sektorów [...] do [...]. Takiego rozwiązania nie przewidują aktualnie zawarte umowy, a ich renegocjacja związana z wykonaniem zarządzenia pokontrolnego pociągnie za sobą konieczność ponoszenia przez ZM G. dodatkowych kosztów. Zaznaczono, że koszty te pozostają w bezpośrednim związku z opłatami za gospodarowanie odpadami wnoszonymi przez mieszkańców terenu Związku.
Wykonując zarządzenie Związek będzie zmuszony do zwiększenia stawki tej opłaty, co według analiz kosztów transportu odpadów, doprowadzi do przekroczenia progu akceptowalności mieszkańców dla jej wysokości – zwiększenie z [...] zł do ponad [...] zł, przy progu akceptowalności na poziomie [...] zł na mieszkańca. To w ocenie skarżącego spowoduje zaprzestanie wnoszenia opłat przez część mieszkańców. Zatem prawdopodobnym jest, że wzrost opłat nie przełoży się na wzrost wpływów środków do Związku, a to z kolei pociągnie za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody Związkowi. Podkreślono, że wzrost opłaty może spowodować pozbywanie się odpadów przez mieszkańców w niekontrolowany sposób w miejscach do tego nieprzeznaczonych, co wyrządzi znaczną szkodę środowisku.
ZM G. łączy z wykonaniem zarządzenia możliwość nałożenia na członków Związku, którzy zajmują się odbieraniem odpadów oraz na przedsiębiorstwa wykonujące tego typu usługi, sankcji za podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący wskazuje na możliwość rozpadu Związku bowiem zagrożeni sankcjami członkowie Związku mogą podjąć decyzje o wystąpieniu ze Związku, to zaś może spowodować trudne do odwrócenia skutki.
ZM G. zauważył, że ingerencja w zawarte umowy na odbiór odpadów może spowodować zakłócenie ciągłości odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości, a tym samym zagrożenie dla środowiska i zdrowia ludzkiego bowiem odpady powstają w sposób ciągły i należy zapewnić ciągłość ich odbioru.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania wykonania aktu lub czynności została uregulowana w art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy P.p.s.a. Strona może więc wnioskować do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu również w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej, czemu odpowiada kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania (na wniosek skarżącego) wykonania zaskarżonej decyzji, w razie oddalenia skargi i wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji, oddalającego skargę. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wniosek taki jest jednym ze środków procesowych dla obrony interesów wnoszącego skargę.
Należy zauważyć, że przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie muszą występować łącznie, aby Sąd mógł pozytywnie rozpoznać wniosek o wstrzymanie. Wystarczy spełnienie jednej z nich.
W ocenie NSA wykonanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu niewątpliwie może sprowadzić na ZM G. niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym argumentację podniesioną przez skarżącego we wniosku. Należy w szczególności podkreślić, że bezpośrednim skutkiem wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego będzie konieczność renegocjacji umów z przedsiębiorcami w zakresie rozszerzenia świadczonych przez nich usług (obowiązek transportu odpadów w inne niż dotychczas miejsce), co spowoduje większy koszt transportu a to wpłynie na stawkę opłaty uiszczanej przez mieszkańców za odbiór odpadów na terenie ZM G. W sytuacji, kiedy ta opłata będzie istotnie przekraczać wartość akceptowaną przez mieszkańców prawdopodobnym jest skutek w postaci zmniejszenia wpływów z opłat a tym samym większe koszty ponoszone skarżącego, jako podmiot zobowiązany ustawą do zapewnienia zagospodarowania odpadów.
Prosty rachunek ekonomiczny pozwala stwierdzić, że niższe dochody ze źródła, które jest ich jedynym źródłem, spowoduje pogorszenie sytuacji finansowej podmiotu zobowiązanego do nieprzerwanego zapewnienia realizacji danego obowiązku. Ta sytuacja jest szczególna bowiem nikt nie może zwolnić skarżącego z tego obowiązku. Jeśli powstaje konieczność poniesienia wyższych kosztów to ZM G. musi je ponieść bez względu na ich wysokość. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nakładając określony obowiązek, który skutkuje zwiększeniem kosztów po stronie zobowiązanego może spowodować zmianę w jego sytuacji finansowej, a w sytuacji braku źródeł innego finansowania, jak w niniejszej sprawie, może prowadzić do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia zobowiązanemu znacznej szkody.
NSA nie zgadza się z argumentacją skarżącego jakoby wykonanie zarządzenia miało powodować trudne do odwrócenia skutki w postaci rozpadu Związku. Zdaniem NSA takie wnioski są zbyt daleko idące i nie należy wiązać ich z wykonaniem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Jak już była mowa do wstrzymania wykonania aktu wystarczy spełnienie jednej z przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z czym w sytuacji wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody należało orzec o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego orzeczenia do momentu rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.