Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 294/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. O. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.
Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Turku decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nakazał E. i M. G. likwidację otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w T. przy ul. [...], usytuowanych od strony nieruchomości sąsiedniej położonej w T. przy ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m od granicy między tymi nieruchomościami poprzez ich zamurowanie. Decyzja ta została uchylona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], który wskazał na konieczność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.
Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Turku na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na E. i M. G. obowiązek dostarczenia oceny technicznej w zakresie stanu technicznego i prawidłowości wykonanej budowy i wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia E. i M. G. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. uchylił postanowienie PINB w Turku z dnia [...] stycznia 2013 r. w zakresie terminu dostarczenia ekspertyzy, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Turku decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 k.p.a. nałożył na E. i M. małż. G., obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych na działce o nr ewid. [...] w mieście T., obręb ewid. [...], ujęte w wykonanej w dniu 30 kwietnia 2013 r. inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzie – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie do 45 dni od uprawomocnienia się decyzji, obejmującego likwidację 6 okien i drzwi do kotłowni znajdujących się w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego w obecnej odległości ok. 3,48 m ich od granicy z działką o nr ewid. [...].
W uzasadnieniu decyzji PINB w Turku podał, że Inwestor E. i M. G. uzyskali w dniu [...] stycznia 1985 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego – segmentu bliźniaka na działce oznaczonej obecnie nr ewid. [...], położonej w T. obręb "[...]" przy ul. [...]. Jak ustalono prace rozpoczęto na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta Turek nr [...] z dnia [...] stycznia 1985 r., wydanej na podstawie planu szczegółowego osiedla Zapałczanego II, zatwierdzonego Zarządzeniem nr 9/83 Naczelnika Miasta Turku z dnia 30 czerwca 1983 r. W dniach 19 stycznia 2012 r., 12 czerwca 2012 r., 19 grudnia 2012 r. i 27 maja 2013 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Turku dokonali kontroli budynku mieszkalnego (segmentu bliźniaka) na działce o numerze ewid. [...]. Stwierdzono, że wykonane do tej pory prace budowlane nie były prowadzone pod nadzorem kierownika budowy, gdyż brak jest jakichkolwiek zapisów w dzienniku budowy.
Budynek jest użytkowany od ok. 15 lat wg użytkownika, bez dokonania zgłoszenia o zakończeniu robót do właściwego organu. W toku kontroli stwierdzono, że budynek ma większe gabaryty – długość i szerokość oraz kubaturę niż wynika to z posiadanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. Projektowana odległość budynku od ulicy miała wynosić 6 metrów, a obecnie wynosi 2,98 m. Pierwotna odległość od granicy działki sąsiada wynosiła 5,49 m, a obecnie wynosi 3,48 m. Większość prac została wykonana do około 2000 roku. Natomiast do roku 2004 wykonane zostały wykucia okien i drzwi znajdujących się w ścianie zachodniej budynku, zwróconej w stronę działki nr [...]. W okresie od 2010 r. do 2011 r. zostały wykonane prace związane z wykonaniem dachu w obecnym stanie oraz elewacji. W wyniku powyższych ustaleń, które zostały zakwalifikowane jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę w dniu [...] czerwca 2012 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę.
Obecnie w budynku nie są prowadzone żadne roboty budowlane. W toku wszczętego postępowania administracyjnego nakazano inwestorowi dostarczenie inwentaryzacji wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że prace zostały wykonane prawidłowo pod względem technicznym i zgodnie ze sztuką budowlaną. Stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego uzasadniają nałożenie na inwestora obowiązku wykonania projektu zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, gdyż w ramach postępowania naprawczego inwestor winien przedstawić rozwiązania zamienne sporządzone przez uprawnionego projektanta, dostosowujące istniejący obiekt do stanu zgodnego z przepisami, w tym z obowiązującym planem miejscowym i przepisami prawa budowlanego.
Odwołanie od powyższej decyzji PINB w Turku z dnia [...] listopada 2013 r. złożyła K. O. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w Turku z dnia [...] listopada 2013 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jest poza sporem, że budynek został powiększony i nie został oddany do użytkowania. Przytoczono treść art. 36a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne. Ponieważ wykonane zmiany powodują zmianę kubatury, powierzchni zabudowy, są istotnym odstępstwem, które w konsekwencji uzasadnia podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W stosunku do obiektów już wykonanych, ma zastosowanie równocześnie art. 51 ust. 7 (jeśli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1), tj. organ nadzoru budowlanego nie wstrzymuje robót budowlanych na podstawie art. 50 prawa budowlanego, gdy roboty te zostały zakończone.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie przeprowadził postępowanie w trybie art. 51 prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż tryb postępowania przewidziany w art. 51 prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Niemniej organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że organ I instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że data wykonania istotnych odstąpień przesądza o braku konieczności przeanalizowania inwestycji pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedłożony projekt budowlany winien być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje na to treść art. 35 ustawy Prawo budowlane. Zatem projekt budowlany zamienny winien nie tylko uwzględniać wcześniejsze zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych ale i przewidywać zakres zmian pozwalających doprowadzić istniejącą "substancję budowlaną" do zgodności m.in. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do uwag inwestora podkreślono, że upływ czasu nie przesądza o legalności istotnych odstąpień, a likwidacja otworów okiennych dopuszcza zastosowanie np. cegły szklanej. Odnosząc się zaś do uwag K. O. wskazano, że w projekcie budowlanym zamiennym winny być uwzględnione wszystkie odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego budynku mieszkalnego (również ewentualne dobudówki, których nie było na posiadanych przez Skarżąca mapach z 1995 r. i 2004 r.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. wniosła K. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 294/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że budynek mieszkalny został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Miasta Turek nr [...] projektu budowlanego, polegającego na niezgodności stanu istniejącego, tj. odległości budynku od granicy z sąsiednią nieruchomością. W toku kolejnych kontroli stwierdzono i udokumentowano w protokołach pokontrolnych, że sporny obiekt ma większe gabaryty i kubaturę niż wynika to z posiadanego pozwolenia na budowę.
Sąd podkreślił, że inwestor jest zainteresowany doprowadzeniem spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, ponieważ jak wynika z akt wykonał zobowiązanie nałożone przez organ nadzoru budowlanego, aby dostarczyć ocenę techniczną w zakresie stanu technicznego i prawidłowości wykonanej budowy i wykonanych robót budowlanych przy spornym budynku, składając w PINB wymagane opracowanie techniczne. Kolejnym etapem postępowania przed PINB będzie zgodnie z przepisem art. 51 ust. 4 Prawo budowlane sprawdzenie wykonania obowiązku. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Sąd orzekający podkreśla jednak, że jest to kolejny etap postępowania. W ramach dotychczas przeprowadzonego postępowania przed organem nadzoru budowlanego w okolicznościach poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego wydane orzeczenie znajduje umocowanie w zastosowanych przepisach prawa. Trafne są uwagi zawarte w uzasadnieniu organu odwoławczego, że przedłożony projekt musi być zgodny z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje treść art. 35 prawa budowlanego.
Sąd podniósł, że zarzuty zawarte w skardze nie znalazły potwierdzenia w przedstawionym przez organ materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji zebrał i udokumentował stan faktyczny i wskazał na właściwe przepisy prawa materialnego. W sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji znalazła się prawidłowa wykładnia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zarzuty naruszenia przepisu art. 7, 8, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. są chybione. Strony miały zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji zostały powiadomione o planowanym terminie wydania decyzji. Wobec czego zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie jest trafny i nie może odnieść pożądanego przez skarżącą skutku.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że budynek wybudowany przez małżeństwo G. został wybudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- II. Naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 48 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy;
- 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w tzw. postępowaniu naprawczym, w sytuacji kiedy organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek został wzniesiony z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co obliguje organy do zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud.
Zgodnie z art. 36a ust. 2 pr. bud. wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. obliguje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., jednak zarzuty te nie zostały uzasadnione w skardze kasacyjnej, podobnie jak zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Stan faktyczny sprawy został w ocenie Sądu ustalony prawidłowo, wszystkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały uwzględnione przez organy, co pozwoliło je zakwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 36a pr. bud. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie się mówi, że przedłożony projekt budowlany zamienny powinien być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie można więc na tym etapie postępowania podnosić zarzutu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, gdyż zdaniem skarżącej budynek został wybudowany niezgodnie z planem miejscowym. Jak wynika z akt sprawy, zgodność wykonania obiektu budowlanego z miejscowym planem nie umknęła uwadze organów i Sądu, i będzie podlegała ocenie we właściwym czasie.
Postępowanie naprawcze jest dwuetapowe i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. nie kończy tego postępowania, lecz je dopiero zaczyna.
Obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), obejmuje również doprowadzenie dotychczas wykonanych robót budowlanych do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji nakładającej ten obowiązek.
Z brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. wynika, że nałożone na tej podstawie obowiązki na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 52 pr. bud.), mają na celu doprowadzenie wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zaliczanym do źródeł powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Nie ma więc żadnych powodów, aby dokonując wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., w którym mowa o doprowadzeniu wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyłączać z tego doprowadzenie do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Jednak ocena tego, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy przedstawiony projekt budowlany zamienny pozwala na taką ocenę, będzie miała miejsce w następnym etapie postępowania naprawczego, regulowanym ust. 4 i 5 art. 51 pr. bud.
Niewykluczone jest więc i to, że brak zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem może spowodować sankcje przewidziane w ust. 5 art. 51 pr. bud. (decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego).
W rozumieniu art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) niewykonanie "w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3", może także oznaczać sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego niezgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tak więc ocena, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującym planem miejscowym, powinna nastąpić po przedstawieniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, a nie przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., jak podnosi się w skardze kasacyjnej.
Jako zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w skardze kasacyjnej wskazano naruszenie art. 48 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być formułowane, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, został ustalony prawidłowo (M. Niezgódka-Medek w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 759). Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie prawa materialnego, podnosił również nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej jednak nie wykazano, aby ustalenia stanu faktycznego były nieprawidłowe, w związku z czym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są całkowicie bezpodstawne. Przepisy art. 48 pr. bud. w tej sprawie nie mogły mieć zastosowania, bowiem nie mamy tu do czynienia z samowolą budowlaną. Natomiast w tym stanie faktycznym sprawy wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, właściwie został zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.