Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 260/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. i R. P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla B. T. i R. S. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, wolnostojącego w S. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] w obr. [...] w S. R. P. i P. K. pismem z dnia [...] września 2006 r. wystąpili do Prezydenta Miasta Szczecina o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2006 r.
Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ww. decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołań E. i R. P. oraz E. i P. K., Wojewoda Zachodniopomorski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] listopada 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. i P. K. o wznowienie postępowania, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2006 r. i odmówił uznania E. i P. K. za strony postępowania.
Natomiast po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. i R. P. Prezydent Miasta Szczecina postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wznowił postępowanie administracyjne w sprawie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2006 r. Następnie Prezydent Miasta Szczecina postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. zawiesił wznowione postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 12 maja 2008 r. E. i R. P. wystąpili do Prezydenta Miasta Szczecina o uchylenie jego decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku postawionego na działach nr [...] i [...] w S. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta Szczecina podjął zawieszone postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.
Odwołanie od powyższej decyzji z [...] lipca 2008 r. złożyli E. i R. P. Wojewoda Zachodniopomorski po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 2, art. 146 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] lipca 2008 r. i stwierdził, wydanie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego, wolnostojącego w S. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] w obr. [...] w S. z naruszeniem prawa, oraz nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2006 r. ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na pominięciu w nim udziału właścicieli działki nr [...], sąsiadującej z inwestycją skarżących. Uchybienie to stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego też decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] lipca 2008 r. wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest niezgodna z przepisami k.p.a., co skutkowało koniecznością jej uchylenia.
Dodatkowo wskazano też, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 8 k.p.a., albowiem decyzja została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2005 r., która została następnie uchylona.
Podniesiono, iż uchylenie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2005 r. nie powoduje wadliwości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy dla terenu tego obszaru został uchwalony plan miejscowy, a projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. spełnia warunki określone w tym planie.
E. i R. P. pismem z dnia 17 lutego 2009 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 260/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę E. i R. P. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Wojewoda Zachodniopomorski uchylając wydaną w I instancji decyzję Prezydenta Miasta Szczecina trafnie zauważył, że w przypadku istnienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego jakimi w przedmiotowej sprawie jest uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, może zapaść decyzja wyłącznie odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej.
W ocenie Sądu organy prowadzące wznowione postępowanie dokonały materialno-prawnej oceny decyzji, której to postępowanie dotyczy, z której wynika, iż budynek wolnostojący znajdujący się na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w S. wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, został usytuowany na tych działkach zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 Nr 75, poz. 690), z uwzględnieniem zachowania odległości od granic działki odpowiednio 3 m dla ściany bez okna i 4 m w przypadku ściany z oknem. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące rozwiązań projektowych dachu budynku, mogących w ocenie skarżących spowodować zsuwanie się śniegu, zawilgocenie ściany i podmywanie fundamentów budynku na działce nr [...], nie odnoszą się do powyższych regulacji prawnych, podobnie jak zarzuty odnoszące się do niezabezpieczenia przyległej do granicy działki nr [...] ściany budynku skarżących, budowanej jako ściana wewnętrzna budynku.
Jak wynika z zawartej w aktach sprawy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej organ uznał, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże w dacie rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji obowiązywał już uchwalony dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, zatem brak jest podstaw do wydania w tym zakresie jakiejkolwiek innej decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Sądu w przypadku wycofania z obiegu prawnego decyzji o warunkach zabudowy ustalenie, czy zachodzi naruszenie przepisów prawa materialnego badaną decyzją o pozwoleniu na budowę wymaga oceny zgodności tej decyzji z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Dlatego też wiążące będą w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Szczecin z dnia [...] września 2007 r. Dla terenu przedmiotowej inwestycji oznaczonego w planie symbolem D.D.3002.MN.U. przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą, bliźniaczą lub szeregową z dopuszczeniem usług. Zatem w świetle obowiązującego planu dopuszczalna jest budowa w obszarze ulicy [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.
W ocenie Sądu bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest, iż wcześniej dla działki nr [...] wydana była inna decyzja o warunkach zabudowy, przewidująca budowę segmentu szeregowca. Wydanie decyzji nie obliguje jej adresata do przystąpienia do realizacji wskazanego w niej zamierzenia inwestycyjnego ani nie wymaga wyeliminowania tej decyzji z obiegu prawnego w przypadku wydawania kolejnej decyzji o innej treści. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. dla tego samego obszaru może być wydanych wiele decyzji o różnej treści, w zależności od zamiaru inwestycyjnego, byle zamiar ten spełniał wymogi wynikające z art. 61 tej ustawy. Po wejściu w życie planu miejscowego o kształcie inwestycji decydują już tylko ustalenia planu. Ostatecznie o inwestycji i jej kształcie decyduje inwestor, legitymujący się prawem do tego terenu na cele budowlane.
Pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 260/09 złożyli E. P. i R. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 146 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że w wyniku uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Szczecina objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a w konkluzji naruszenie również art. 151 § 2 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną bezzasadnie odmawiającą uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania;
- 2) § 5 ust. 9 w zw. z § 8 ust. 3 uchwały Rady Miasta Szczecina nr [...] z dnia [...] września 2007 r. oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w świetle ww. zapisów planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o pozwoleniu na budowę objęta wnioskiem o wznowienie postępowania, jest zgodna z tymże planem, a w konsekwencji odpowiada wymogom art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego;
- 3) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 34 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzji o pozwoleniu na budowę objęta wnioskiem o wznowienie postępowania, jest zgodna z prawem materialnym i odpowiada wymogom przewidzianym w przywołanych przepisach;
- 4) naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 16 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z przekroczeniem ww. przepisów prawa procesowego, polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich elementów stanu faktycznego, zaniedbaniu obowiązku czuwania nad tym, aby strony nie poniosły uszczerbku z powodu nieznajomości prawa oraz naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz zasady nakazującej wznowienie postępowania w przypadkach przewidzianych w ustawie;
- 5) art. 8 k.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia skargi na decyzję wydaną z naruszeniem ww. przepisu, polegającym na odmowie uchylenia – w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzji wydanej w postępowaniu uniemożliwiającym obronę swoich praw przez skarżącego i naruszenie w ten sposób zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;
- 6) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi wyżej przepisami poprzez oddalenie skargi na decyzją obarczoną opisanymi uchybieniami, pomimo tego że mieszczą się one w granicach sprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę kasacyjną E. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, jest zatem pismem procesowym skierowanym w stosunku do orzeczenia Sądu pierwszej instancji, a nie w stosunku do zaskarżonego orzeczenia organu administracji publicznej. W związku z powyższym, zarzuty skargi kasacyjnej w przeciwieństwie do zarzutów skargi wnoszonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinny wskazywać naruszenie przepisów prawa materialnego lub (i) przepisów postępowania, które stosował bądź powinien stosować Sąd pierwszej instancji. Niewątpliwie takimi przepisami nie są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wojewódzki sąd administracyjny orzeka na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna jako pismo procesowe, przy sporządzaniu którego obowiązuje tzw. przymus adwokacki, musi odpowiadać pewnym ściśle określonym w art. 174 i 176 p.p.s.a. wymogom. Podstawy, na których należy oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a., jako:
- – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Poza tym zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zgodnie z powyższymi wymaganiami ustawowymi powinny być uzasadnione, co wynika z art. 176 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia żadnego z powyżej opisanych wymagań. Trudno więc w tej sytuacji, aby Sąd powołany do rozpoznania skargi kasacyjnej ją redagował i uzasadniał czyniąc to za profesjonalnego pełnomocnika, sporządzającego skargę kasacyjną.
Niezależnie od powyższej konkluzji, mając na uwadze uchwałę NSA (w pełnym składzie) z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem nie naruszył żadnego z przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/, art. 151 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo poddane kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania (k.p.a.). Organy administracji publicznej zgodnie z wnioskiem E. i R. P. wznowiły postępowanie administracyjne i przeprowadziły to postępowanie, mając na uwadze przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. W okolicznościach tej sprawy, prawnie uzasadnione było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] marca 2005 r. o warunkach zabudowy i umorzyło postępowanie, co nie podlega kontroli sądowej w tej sprawie.
Należy również podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji oraz w zaskarżonym wyroku, iż lokalizacja budynku mieszkalnego objętego kwestionowaną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nie narusza postanowień planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miasta Szczecina z dnia [...] września 2007 r. Nie było zatem podstaw do uchylenia ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., gdyż była zgodna z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Sam fakt niezadowolenia skarżących z wydania zaskarżonej decyzji to za mało, aby podnosić w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 16 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i 8, art. 146 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., nawet jeśli by się przyjęło, że adresatem ich są organy administracji publicznej, tym bardziej że większość z nich nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ani potwierdzenia w aktach sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.