Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1707/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta miasta stołecznego Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], którym nałożono na Prezydenta m.st. Warszawy karę pieniężną w wysokości 1000 zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym wraz ze zjazdami i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy słusznie uznały, że decyzja z dnia 9 listopada 2016 r. została wydana przez Prezydenta m.st.
Warszawy z naruszeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.). Termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg w dniu następnym po 18 lipca 2016 r. (data wpływu wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę). Od okresu trwania postępowania administracyjnego odliczono ustawowy termin 65 dni (tj. okres wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz 46 dni (tj. okres wypożyczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego - od 19 sierpnia 2016 r. do 4 października 2016 r.), a także 1 dzień (tj. 6 listopada 2016 r. przypadający w niedzielę, z którym to dniem upłynął termin 65 dni od wpływu wniosku inwestora do Prezydenta m.st. Warszawy). Biorąc powyższe pod uwagę organy obu instancji trafnie przyjęły, że decyzja w badanej sprawie powinna zostać wydana w następnym dniu roboczym, którym był 7 listopada 2016 r. Skoro Prezydent m.st. Warszawy wydał ją [...] listopada 2016 r., to przekroczył dozwolony termin o 2 dni.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Sąd zaakcentował, że pierwszą czynnością organu pierwszej instancji było zawiadomienie stron postępowania w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismo to zostało wydane 18 sierpnia 2016 r., a więc po miesiącu od wpływu wniosku. W tej sytuacji nie sposób odmówić prawidłowości twierdzeniom Wojewody i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący rozpoczął swoje działania opieszale.
Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że brak możliwości odliczenia terminu z art. 10 K.p.a. godzi w interes stron postępowania, ponieważ organ administracji publicznej nie chcąc narażać się na sankcje w postaci kar pieniężnych wydaje decyzję, nie czekając na ewentualne stanowisko strony, która jako ostatnia odebrała zwrotkę lub skraca ten okres do minimum. Określone w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku podlegają wliczeniu do okresu 65 dni. Do czynności takich nie można zaliczyć wskazywanych przez skarżącego zwykłych czynności podejmowanych w sprawie, takich jak zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Okoliczności te, w kontekście miesięcznego braku rzeczywistej aktywności na początku postępowania, nie mogły zostać ocenione jako nadzwyczajne, a przez to wymagające odliczenia od terminu przewidzianego na zakończenie całego postępowania.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I) naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie zapadło po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności w sprawie;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 61 § 4 i art. 35 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że termin do wydania decyzji powinien być liczony od dnia 18 lipca 2016 r. a nie od dnia 4 października 2016 r. (korekta wniosku);
- 3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszeń prawa w działaniu organu administracji wydającego zaskarżone postanowienie;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia postanowień;
- II) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności opisane w ww. przepisach skutkujące nałożeniem kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, to wówczas organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie do art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do 65-dniowego terminu prowadzenia postepowania nie podlegają wliczeniu jedynie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Powołany przepis stanowił materialnoprawną podstawę do wydania postanowień w tej sprawie. Nie budzi wątpliwości, na co trafnie wskaz Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w dniu 9 listopada 2016 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 19 lipca 2016 r. i po odliczeniu 46-dniowego okresu wypożyczenia projektu budowlanego inwestorowi celem dokonania poprawek całe postępowanie trwało 68 dni. Ponadto odliczono również jeden dzień przypadający w niedzielę, w którym upłynął 65-dniowy termin prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym Prezydent m.st. Warszawy przekroczył termin 65-dniowy wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego o 2 dni.
Podnoszone w skardze kasacyjnej przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności mający uzasadnić dochowanie ustawowego terminu prowadzenia postępowania nie są zasadne. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, do czynności w oparciu o art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie podlegających wliczeniu zwykłe czynności procesowe takie jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.) lub zawiadomienie stron w oparciu o art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (por. wyrok NSA z 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, opub. w Lex nr 516056; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 423/16, opub. w Lex nr 2469399). Wymienione czynności mają charakter czynności koniecznych w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonego 65 dni. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność miesięcznego oczekiwania na otrzymanie potwierdzeń zawiadomień stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie oznacza, że organ nie miał możliwości ustalenia, w jakiej dacie każda ze stron takie zawiadomienie otrzymała.
Pozwala na to chociażby możliwość tzw. śledzenia przesyłek u operatorów pocztowych świadczących usługi pocztowe. Jeżeli miały miejsce przypadki dostarczania przesyłek pocztowych przez operatora pocztowego z opóźnieniem, to sama strona skarżąca kasacyjnie mogła albo wybrać inną możliwość doręczania przesyłek albo też dochodzić naprawienia szkody od tego operatora. Tym samym przy dołożeniu należytej staranności strona skarżąca kasacyjnie mogła zarówno stwierdzić, czy zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie zostało doręczone, jak i wydać decyzję w ustawowym 65-dniowym terminie.
Należy także stwierdzić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego toczy się od chwili złożenia wniosku przez inwestora, nawet gdyby był to wniosek niekompletny lub zawierający wady (tak np. NSA w wyroku z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1935/17, opub. w Lex nr 2465030). W związku z tym okres od chwili złożenia wniosku przez inwestora do chwili wezwania inwestora do uzupełnienia braków tego wniosku także podlega wliczeniu do 65-dniowego okresu prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.
Natomiast odliczeniu podlega okres, w którym organ zobowiązuje inwestora do usunięcia braków lub wad wniosku i w tej sprawie taki okres został odliczony do 65-dniowego terminu. W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 61 § 4 i art. 35 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że termin do wydania decyzji powinien być liczony od dnia 18 lipca 2016 r. a nie od dnia 4 października 2016 r. w której to dacie inwestor złożył poprawiony wniosek. Organy prawidłowo ustaliły, że także okres od 19 lipca 2016 r. (w dniu 18 lipca 2016 r. inwestor złożył wniosek) do dnia 19 sierpnia 2016 r. (daty wypożyczenia inwestorowi projektu budowlanego celem jego poprawy) także winien zostać wliczony do czasu trwania postępowania.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sąd ten dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu i właściwie go zastosował w sprawie.
Nie są zasadne także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie zapadło po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności w sprawie. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione, a strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na inne okoliczności niż te, które podlegały kontroli tak przez organy administracyjne, jak i ocenie Sądu pierwszej instancji.
W związku z tym nie jest zasadny zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., ponieważ trafnie ten Sąd stwierdził brak przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako nie naruszającego przepisów postępowania oraz prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę.
Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.