Uzasadnienie
II OSK 34 / 13
Wyrokiem z dnia 1 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. T. stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Wiązowna w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2009 r. o uregulowanie stosunków wodnych, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Wójtowi Gminy Wiązowna grzywnę w wysokości 500 złotych oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż E. T. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Wiązowna w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. Skarżący wskazał na opieszałość organu w załatwianiu sprawy trwającą łącznie ok. 3 lat oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2010 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 212/09), którym Wójt został zobowiązany do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie dwóch miesięcy od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. W dniu [...] lipca 2010 r. organ wydał decyzję, która został następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Co najmniej od marca 2011 r. organ I instancji posiadał akta sprawy, bowiem przeprowadził wówczas rozprawę administracyjną, do czego został obowiązany decyzją organu odwoławczego.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ wyjaśnił, że wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzję w sprawie.
Zdaniem skarżącego powyższa decyzja została w istocie wydana w następstwie wniesienia skargi, lecz opatrzono ją wcześniejszą datą. Nadto skarżący wskazał, iż przed wniesieniem niniejszej skargi złożył zażalenie na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji wyjaśnił, że wydanie orzeczenia jest niezbędne do dochodzenia odszkodowania od organu z uwagi na szkodę spowodowaną długotrwałym zalewaniem działki skarżącego.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oraz na dyspozycję art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a. i stwierdził, iż skarżący przed złożeniem rozpoznawanego wniosku wyczerpał wymogi art. 37 K.p.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji od marca 2011 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Nie gromadzono dodatkowego materiału dowodowego, nie dokonywano dalszych ustaleń, a fakt ten ma odzwierciedlenie w aktach sprawy. Okoliczność wydania datowanej na dzień [...] grudnia 2011 r. decyzji oznacza w ocenie Sądu to, iż bez obiektywnej przyczyny (nie wskazano jej w odpowiedzi na skargę ani w pismach, które winny być skierowane do strony w myśl art. 36 K.p.a.) doszło do zwłoki, gdy chodzi o załatwienie sprawy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wobec konieczności złożenia zażalenia w myśl art. 37 K.p.a., jako warunku wniesienia skargi, kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma termin wystąpienia do organu odwoławczego w stosunku do dnia załatwienia sprawy. W rozpoznawanym przypadku dla skuteczności zaskarżenia, nie ma więc znaczenia czy decyzja organu I instancji została wydana [...] grudnia 2011 r., czy też faktycznie dopiero w następstwie wpływu do organu skargi, co nie oznacza, że ewentualne antydatowanie decyzji nie byłoby działaniem nagannym, jako godzące w zaufanie do organów władzy publicznej.
Kwalifikując przewlekłość postępowania, jako mającą charakter rażący, Sąd wskazał na to, że organ administracji orzekał po wydaniu prawomocnego wyroku, którym uwzględniono skargę na bezczynność organu (sygn. akt IV SAB/Wa 212/09). Po orzeczeniu tym wydano decyzję w I instancji, lecz w wyniku jej uchylenia sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej był zobligowany do zachowania szczególnej staranności, aby nie uchybić wymaganiu szybkiego i wnikliwego załatwienia sprawy (art. 12 K.p.a.). W kontekście tego uwarunkowania w okresie, który może w niniejszej sprawie podlegać ocenie Sądu (instytucja zwalczanie przewlekłości została wprowadzone od 11 kwietnia 2011 r. - art. 4 ww. noweli K.p.a. z 2011 r.) organ przez okres ponad 8 miesięcy nie podejmował czynności w sprawie. W tej sytuacji zasadnym było także wymierzenie z urzędu grzywny w wysokości wskazanej w sentencji wyroku.
Konkludując swe wywody Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a.
Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1- 3 sentencji. Orzeczenie w pkt 4 wydano w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego przez "błędną jego wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie", tj.:
- 1. art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. przez stwierdzenie przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego E. T. z dnia [...] lutego 2009 r. o uregulowanie stosunków wodnych, mimo iż takiego stanu przewlekłości na podstawie zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić,
- 2. art. 35 § 1, § 3 K.p.a., art. 36 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ nie podejmował od marca 2011 r. do wydania decyzji ([...]/12/2011 roku) żadnych czynności w sprawie, nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego w sprawie, nie dokonywał dalszych ustaleń, mimo prowadzonego przez organ postępowania w niniejszej sprawie w ww. terminie,
- 3. art. 7, 77 K.p.a. przez niezastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie o przewlekłości postępowania, podczas gdy pominięto, że organ w trakcie postępowania administracyjnego ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a zatem musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w niniejszej sprawie w celu wydania decyzji, co mogło przyczynić się do nieznacznego przedłużenia załatwienia sprawy, ale nie do przewlekłości postępowania,
- 4. art. 37 § 1 K.p.a. przez zastosowanie, a w rezultacie błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie można było wnioskować o przewlekłości postępowania od 11/04/2011 roku do [...]/12/2011 (do wydania decyzji przez organ)- czyli w okresie kiedy trwało de facto postępowanie prowadzone przez organ i w okresie, w którym wydana została decyzja na podstawie zebranego w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie,
- 5. art. 149 §1 i 2, art. 154 §1, 2 i § 6 P.p.s.a. przez zastosowane i orzeczenie o przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie kary grzywy, mimo iż nie sposób stwierdzić przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie z uwagi chociażby na prowadzenie postępowania przez organ, które zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...]/12/2011 r.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na szczególnie skomplikowany charakter postępowania, do czego przyczyniły się strony postępowania, w tym skarżący, uniemożliwiając organowi zebranie i przeprowadzenie pełnowartościowego materiału dowodowego z oględzin, w stosownym terminie. Nadto wskazano na zawiły i wielowątkowy charakter przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, konflikty pomiędzy stronami, szereg przeprowadzonych i udokumentowanych w sprawie czynności, które organ podejmował, zmierzając do jak najszybszego rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie, zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).
Nadto wskazać trzeba na to, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie odnosi się jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji, stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość.
Wskazując na powyższe, za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2, art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a., których to przepisów niemożność zastosowania błędnie odnosił skarżący organ do faktu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Słusznie przy tym wywodził Sąd pierwszej instancji, iż bez znaczenia dla oceny zasadności tego typu skargi pozostawało to, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana na skutek wniesienia tej skargi, czy też równolegle z nią.
Za bezskuteczne uznać również należało próby, zakwestionowania przez skarżącego Wójta oceny Sądu pierwszej instancji, iż działania organu od momentu wprowadzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r. do dnia wniesienia przedmiotowej skargi nie miały kwalifikowanej przewlekłości. Brak efektywności, a nawet opieszałości organu w podejmowaniu skutecznych działań nie mogła być tłumaczona ani charakterem sprawy, ani istniejącym pomiędzy stronami konfliktem, tak jak uzasadnia to autor rozpoznawanej kasacji. Nie wyjaśniało to również długotrwałej bierności organu w dążeniu do zakończenia sprawy, która to bierność wprost wynika z akt sprawy. Na niemożność terminowego rozpoznania sprawy nie wskazywały też jakiekolwiek utrudnienia w podejmowanych przez organ czynnościach, czy to z powodu działań stron tego postępowania, czy też z jakichkolwiek przyczyn o obiektywnych charakterze, które miałyby związek z czasem prowadzenia postępowania. Znamienne przy tym pozostaje i to, że na żadne takie, konkretne okoliczności nie wskazano również w rozpoznawanej kasacji.
Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, iż w ośmiomiesięcznym okresie poprzedzającym wydanie przez Wójta decyzji brak jest jakichkolwiek efektywnych działań organu, zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji trafnie, kwalifikując powyżej stwierdzoną przewlekłość prowadzonego postępowania jako "z rażącym naruszeniem prawa", uwzględnił prócz okoliczności sprawy, fakt iż uprzednio w sprawie wydano orzeczenie, uwzględniające skargę na bezczynności organu. Wszystkie te elementy pozwalały na przyjęcie, iż przewlekłe prowadzenia postępowania miało charakter oczywistego, rażącego uchybiania w terminowym załatwieniu sprawy, która mogła zostać rozpoznana w czasie znacznie krótszym. Stwierdzając rażącą przewlekłość w prowadzeniu postępowania zasadnym było również wymierzenie organowi grzywny.
W związku z powyższym, za bezzasadne uznać należało zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. i art. 36 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skuteczności zarzutu naruszenia art. 37 § 1 K.p.a. nie można było dopatrzeć się już chociażby z tego powodu, iż przewidziany w tym przepisie obowiązek złożenia stosownego środka zaskarżenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, został- jak wynika z treści akt sprawy- spełniony.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, wobec bezzasadności podniesionych w niej zarzutów.