Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 205/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, zwanego dalej: DWINB, z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy krytego basenu – skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
postępowanie zostało zainicjowane pismem T. B. z dnia 30 września 2009 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zwanego dalej: PINB, o wstrzymanie budowy krytego basenu przy ul. W. [...], w B.W. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie, gdyż dokonane w toku postępowania oględziny nieruchomości wykazały, że na przedmiotowych działkach widoczne są ślady po budowie, tj. zasypane wykopy i wyrównany teren o wymiarach 6,30 x 14,0 m. Nie stwierdzono jednak wybudowania krytego basenu, a właścicielka, K. M. przyznała, że równocześnie ze złożonym wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę basenu, rozpoczęła przygotowawcze prace budowlane. Z uwagi jednak na wszczęcie postępowania przez PINB, zaprzestała wykonywania robót i doprowadziła teren do stanu poprzedniego.
Na skutek odwołania T. B., DWINB decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując na prawidłowość ustaleń organu I instancji przemawiających za uznaniem zasadności umorzenia postępowania w sprawie, z dwóch powodów. Jako pierwszy, organ odwoławczy wskazał brak posiadania przez T. B. interesu prawnego uprawniającego do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Posiadanie tego przymiotu przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanego obiektu zależy od tego, czy obiekt ten oddziaływuje negatywnie na tę nieruchomość. Ze znajdującej się w aktach mapki sytuacyjnej wynika, że budowa krytego basenu na należących do K. M. działkach nr [...] i [...] w żaden sposób nie oddziałuje na sferę praw czy obowiązków T. B., współwłaścicielki sąsiedniej działki nr [...]. W tej sytuacji wszczęcie postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną stanowi podstawę do wydania decyzji o jego umorzeniu.
Jako drugą przyczynę umorzenia, DWINB wskazał brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko co do bezzasadności przekopywania działki K. M. celem poszukiwania elementów budowlanych, a tym samym niszczenia jej mienia. W ocenie organu odwoławczego, nie może to uzasadniać formułowania pod adresem organu I instancji zarzutu niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W skardze T. B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 29, art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 157 § 2 oraz art. 10 § 1 i 3 w związku z art. 81, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a., a także niedochowania gwarancji określonych art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu podważył zasadność pierwszego z podanych przez organ odwoławczy powodów umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazał, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której miał powstać w niewielkiej odległości od granicy z jej działką samowolnie realizowany obiekt budowlany w postaci krytego basenu oraz, że w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej przymiot strony należy oceniać w świetle kryteriów zawartych w art. 28 k.p.a., nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Pomimo tego WSA uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skoro PINB podczas oględzin ustalił, że w miejscu, w którym miała być realizowana samowolna budowa basenu nie prowadzono żadnych robót budowlanych, nie istniał żaden samowolnie budowany obiekt, a teren został przywrócony do stanu poprzedniego, to brak było podstaw do podejmowania jakichkolwiek czynności wynikających z Prawa budowlanego, a w szczególności do zastosowania art. 48 lub art. 50 i art. 51 tej ustawy.
Brak możliwości podjęcia takich czynności świadczy o braku przedmiotu postępowania, skutkującego jego umorzeniem, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Dojście do takiej konkluzji wymagało wcześniejszego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co też w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji uczyniły prawidłowo, stwierdzając brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy krytego basenu było zatem słuszne, ale tylko z uwagi na brak prowadzenia robót budowlanych i brak samowolnie realizowanego obiektu budowlanego. Końcowo WSA zaznaczył, że obecnie w tym miejscu został wybudowany basen co sprawia, że nie ma możliwości zweryfikowania zarzutów skarżącej, iż podczas oględzin poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji doszło do "ukrycia" samowolnie realizowanego obiektu budowlanego.
W skardze kasacyjnej T. B., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 10 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił zaskarżonych decyzji pomimo, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę do jego wznowienia,
- b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 oraz art. 136 kpa przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił zaskarżonych decyzji pomimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej,
- c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na brakach uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, które uniemożliwiają kontrolę kasacyjną, a mianowicie na niewskazaniu faktów, które sąd uznał za udowodnione, ani dowodów na których się oparł,
- d) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione zawężenie granic rozpoznawanej sprawy do skontrolowania jedynie decyzji wydanej przez organ II instancji oraz brak odniesienia się do zarzutów wskazanych w skardze na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r.,
- e) naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc poprzez dowolną ocenę dowodów dokonaną w sposób niezgodny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego, bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego.
Na tych podstawach skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, przy zasądzeniu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, nienależytego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, nienależytego gromadzenia materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, złamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz nakazu wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, jakimi kierują się organy przy załatwianiu sprawy, w tym braku adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych decyzji. Wskazano, że WSA nie ustalił następujących faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy:
- - czy na przedmiotowych działkach były prowadzone prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę,
- - jeżeli tak, to czy w dniu oględzin teren został przywrócony do stanu poprzedniego, czy też samowola budowlana została ukryta na potrzeby prowadzonego postępowania,
- - czy na przedmiotowych działkach, zgodnie z podnoszonymi przez skarżącą twierdzeniami, były widoczne ślady po prowadzonej budowie,
- - czy pod powierzchnią gruntu w miejscu oględzin znajdowała się betonowa konstrukcja.
Ponadto uzasadnienie wyroku nie zawiera odniesienia do jakichkolwiek dowodów, które potwierdzałyby trafność przyjętego stanowiska, przy czym na gruncie niniejszej sprawy przedstawienie takich dowodów nie było możliwe, albowiem postępowanie dowodowe zostało ograniczone do przeprowadzenia bezprzedmiotowych dla rozstrzygnięcia oględzin zasypanej powierzchni budowy, co w żaden sposób nie przyczyniło się do wyjaśnienia sprawy. Braki uzasadnienia są tak zasadnicze, że całkowicie uniemożliwiają kontrolę kasacyjną. Wskazane nieprawidłowości skutkują powstaniem stanu niepewności odnośnie do podstawy faktycznej zapadłego orzeczenia i poddają w wątpliwość kwestię rozpoznania przez Sąd istoty sprawy oraz dokonania w niej jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego. Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji bezzasadnie zawęził granice rozpoznawanej sprawy, gdyż poddał ocenie jedynie decyzję wydaną przez organ II instancji oraz nie odniósł się w ogóle do zarzutów wskazanych w skardze. Uzasadnia to twierdzenie, że wyeliminowanie tych uchybień skutkowałoby wydaniem w sprawie zupełnie innej decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M., zastępowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów wskazano, że wprawdzie uczestniczka nie podziela poglądu Sądu co do posiadania przez skarżącą interesu prawnego w sprawie uprawniającego ją do występowania w charakterze strony, niemniej w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia interes ten ma osoba posiadająca działkę w strefie oddziaływania, a nie tylko bezpośrednio graniczącą z działką, na której uczestniczka realizowała inwestycję budowy przydomowego basenu rekreacyjnego. Zdaniem uczestniczki, wbrew istniejącemu w dniu wydania wyroku stanowi faktycznemu, Sąd niewłaściwie uznał, że inwestycja ta może być obiektem stwarzającym uciążliwość dla nieruchomości skarżącej, gdyż basen jest posadowiony w odległości prawie 4 m od granicy działki, a kopuła go osłaniająca nie jest wyższa od krzewów rosnących przy ogrodzeniu rozgraniczającym działki.
Podkreślono, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wnikliwie, a irracjonalne żądania skarżącej nie miały uzasadnienia skutkującego koniecznością zastosowania sankcji zawartej w art. 48 lub 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie uczestniczka przyznała, że w momencie rozstrzygnięcia Sądu I instancji, na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę zrealizowała budowę przydomowego basenu.
W piśmie nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 10 maja 2011 r. autor skargi kasacyjnej "uzupełnił uzasadnienie podstawy kasacyjnej z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.," poprzez powiązanie tych przepisów z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. i argumentacją, że działający jako organ I instancji S. Z. był autorem projektu budynku na działce nr [...] w B.W., stanowiącej własność K. M..
Opowiadając na ten zarzut uczestniczka naprowadziła, że projekt budynku wykonano w 2002 roku a inwestorami były osoby, od których K. M. kupiła nieruchomość dopiero w 2009 roku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz.270, zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W pierwszej kolejności odniesienia wymaga, jak to określone zostało, "uzupełnienie podstawy kasacyjnej z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a." o powiązanie tych przepisów z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. Tego rodzaju "uzupełnienie" dokonane pismem procesowym złożonym w urzędzie pocztowym w dniu 10 maja 2010 r. stanowi nową podstawą kasacyjną, gdyż naruszenie przepisów postępowania stanowiące podstawę do wznowienia, w skardze kasacyjnej powiązano z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc wskazano na brak udziału strony bez swej winy w postępowaniu, natomiast w uzupełnieniu – na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, że postawiony został nowy zarzut, a ponieważ nastąpiło to po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej /wyrok z uzasadnieniem doręczono stronie w dniu 28 października 2010 r./, dlatego zarzut ten nie został rozpoznany.
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 10 k.p.a. Ocena tego zarzutu wymaga przypomnienia toku postępowania administracyjnego, wszczętego pismem T. B. z dnia 30 września 2009 r., skierowanym do PINB. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie budowy basenu, z dnia 5 listopada 2009 r., doręczone zostało stronie 9 listopada 2009 r. Kolejną czynnością organu było zawiadomienie o oględzinach i stosowne pismo T. B. odebrała w dniu 16 listopada 2009 r. Z czynności tej, dokonanej przy udziale stron w dniu 27 listopada 2009 r., połączonej z wykonaniem materiału fotograficznego, sporządzony został protokół, który na wniosek skarżącej kasacyjnie został jej doręczony. Przed wydaniem decyzji PINB, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o zakończeniu postępowania /T.
B. potwierdziła odbiór zawiadomienia w dniu 29 grudnia 2009 r./. Wobec braku jakichkolwiek wniosków dowodowych, organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., umorzył postępowanie. W związku z wniesionym przez T. B. odwołaniem, do którego strona dołączyła materiał fotograficzny sporządzony w trakcie oględzin w dniu 27 listopada 2009 r., DWIND, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedstawiony tok postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że opisany wyżej zarzut naruszenia przepisów postępowania, jest nieusprawiedliwiony.
Następny zarzut dotyczy naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Wskazać jednak należy, że podstawę prawną zaskarżonej do WSA i poprzedzającej ją decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., którego skarga kasacyjna nie powołuje, a na tej podstawie organy nadzoru budowlanego orzekły o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie samowolnej budowy basenu. Skarga kasacyjna kwestionuje natomiast ustalenia faktyczne, które legły u podstaw tego rozstrzygnięcia. W związku z tym przypomnieć wypada, że organy administracyjne orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania decyzji, przy czym dotyczy to również stanu faktycznego istniejącego w dniu podejmowania decyzji przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny ustalony został na podstawie protokołu oględzin dokonanych w dniu 27 listopada 2009 r. w i dacie tej, a także w dacie podejmowania decyzji przez organ odwoławczy, stan faktyczny nie uległ zmianie.
Wynika to z odwołania, do którego T. B. załączyła materiał fotograficzny sporządzony w trakcie oględzin, obrazujący zaniechanie czynności związanych z przygotowaniem budowy basenu i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego. Wobec tego organ odwoławczy opierając się m.in. na protokole oględzin i materiale fotograficznym, który jednoznacznie wskazywał, że teren został wyrównany i brak jest widocznych elementów samowoli budowlane zasadnie przyjął, że zaniechanie prowadzenia w ramach postępowania wyjaśniającego robót odkrywkowych, mających na celu poszukiwanie budowli, było prawidłowe.
Na gruncie dawnego stanu prawnego /art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz. U. nr 89, poz. 119, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r./, w orzecznictwie prezentowany był pogląd, że likwidacja samowoli budowlanej ma miejsce w przypadku częściowego skucia fundamentów i ich zasypania /zob. np. wyrok z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. II SA/Rz 159/05 w bazie www.nsa.gov.pl czy też z dnia 27 marca 1997 r. sygn. II SA/Lu 685/96, nie publ./. W rozpoznawanej sprawie pogląd ten należy podzielić w tym sensie, że jeżeli prace związane z budową basenu zostały zaniechane, a wykopy zasypano i teren wyrównano, a więc doprowadzono do stanu poprzedniego /co potwierdza materiał fotograficzny/, to nastąpiła likwidacja samowoli budowlanej, ze skutkiem umorzenia postępowania. Powyższego w żadnym wypadku nie może zmienić materiał fotograficzny dołączony do skargi oraz skargi kasacyjnej, datowany począwszy od [...] kwietnia 2010 r., gdyż po ostatecznym umorzeniu postępowania, co nastąpiło decyzją DWINB z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], K. M., decyzją Starosty W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], uzyskała pozwolenia na budowę basenu i inwestycję tę zrealizowała.
Także nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FSP 8/09 /ONSAiWSA 2010/3/39/, przepis ten stanowić może samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie WSA podzielił ustalenia organów nadzoru budowlanego co do stanu faktycznego i dał temu wyraz w uzasadnieniu, zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest nieusprawiedliwiony.
W taki sam sposób ocenić należy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż WSA rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych zaskarżoną decyzją, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, nie przeprowadzając z urzędu, ani na wniosek /bo takiego nie było/, dowodów uzupełniających. W konsekwencji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc.
Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.