Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 352/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. akt II SAB/Po 85/14, po rozpoznaniu skargi R. B. na bezczynność Starosty Poznańskiego, zobowiązał Starostę Poznańskiego do załatwienia wniosku R. B. z dnia 13 maja 2014 roku w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I wyroku), stwierdził, że bezczynność Starosty Poznańskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania (pkt III).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w dniu 13 maja 2014 r. do Starostwa Powiatowego w Poznaniu wpłynął wniosek R. B. o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 2.274 m², na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], obręb [...], gmina [...].

Starosta Poznański w dniu 30 maja 2014 r. wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu 9 czerwca 2014 r.) do usunięcia braków powyższego wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z klauzulą ostateczności wydanej przez Burmistrza Gminy Kórnik zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz art. 76a § 1 K.p.a. i § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W wezwaniu organ zawarł pouczenie, że w przypadku nieusunięcia braków wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 10 czerwca 2014 r. inwestor nadesłał wyjaśnienia (data wpływu do organu 16 czerwca 2014 r.) podpisane przez projektanta mgr inż. K. K., stwierdzające, że projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2014 r. Starosta podtrzymał swoje stanowisko co do obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie organ stwierdził, że do 16 czerwca 2014 r. wnioskodawca nie usunął braków wskazanych w wezwaniu z dnia 30 maja 2014 r. i wobec niedotrzymania terminu uzupełnienia, zgodnie z pouczeniem, wniosek pozostawił bez rozpoznania.

Zażalenie na bezczynność Starosty Poznańskiego złożył inwestor.

W piśmie z dnia 22 lipca 2014 r. Starosta poinformował Wojewodę Wielkopolskiego, że w dniu 11 lipca 2014 r. wpłynął ponownie do organu identyczny wniosek R. B. dotyczący pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni 2.274 m² na działce nr [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski uznał powyższe zażalenie za bezzasadne i odmówił wyznaczenia organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Skargę na bezczynność Starosty Poznańskiego w załatwieniu sprawy wszczętej na wniosek z dnia 13 maja 2014 r. złożył R. B., domagając się zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Jak podkreślił skarżący, udzielił on organowi odpowiedzi, że projektowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę, Starosta Poznański wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd zauważył, że skarga została poprzedzona wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu strona skarżąca także skutecznie wniosła do Wojewody Wielkopolskiego zażalenie z dnia 9 lipca 2014 r., które zostało uznane za niezasadne postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Jak zauważył następnie Sąd, kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, była trafnym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla wyżej opisanego przedsięwzięcia w kształcie wynikającym z wniosku skarżącego z dnia 13 maja 2014 r. Wynika ona z bezskutecznego upływu terminu, jaki Starosta wyznaczył inwestorowi na usunięcie braków wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Starosta dokonał wezwania, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a., uprzedzając zarazem stronę o skutkach nieusunięcia braków wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma. U podstaw wezwania leżało zaś przekonanie organu, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rozstrzygnięcie sprawy nie zależy jednak od oceny, czy inwestycja rzeczywiście wymaga uprzedniego ustalenia środowiskowych uwarunkowań jej realizacji i czy organ mógł się jej w okolicznościach niniejszej sprawy domagać od inwestora, lecz od tego, czy Starosta zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb uzupełnienia domniemanych braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a dalej, czy sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. była uprawniona. Jak podkreślił Sąd, niewątpliwie tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a. Skoro przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a K.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami.

Wskazując na przepisy art. 63 § 2 i 3 oraz art. 64 § 2 K.p.a., Sąd stwierdził, że w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przewidziano dodatkowe wymogi formalne, jednak wśród nich nie wymieniono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc powyższe dodatkowo do art. 35 ust. 3 tej ustawy, Sąd uznał, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym to organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.

Z analizy ww. przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika zarazem wprost, i to bez konieczności sięgania nawet do przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę, a w zasadzie projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku, stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno- budowlany bada na późniejszym etapie niż wstępnie badanie formalnej kompletności wniosku na płaszczyźnie przepisów art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wskazując następie na art. 72 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Sąd podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę winna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w tych sytuacjach, w których obowiązek taki przewidują przepisy powołanej ustawy. Wymóg ten nie jest wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest materialne i jest prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.

W konsekwencji powyższego, w razie stwierdzenia przez Starostę w niniejszej sprawie, że wniosek nie posiada braków, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mógł on egzekwować od inwestora usunięcia innych braków wniosku (materialnoprawnych) poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. W konsekwencji, w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Starosta powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu, organ mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczane było natomiast egzekwowanie do inwestora domniemanych braków wniosku w tym zakresie poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. i sankcji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Skoro w niniejszej sprawie Starosta Poznański niezasadnie zastosował przepis art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawił na jego podstawie wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, podczas gdy powinien był wniosek ten rozpatrzyć merytorycznie i w razie stwierdzenia uchybienia w postaci braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zastosować tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a brak usunięcia uchybień w tym zakresie mógł stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji, to zdaniem Sądu pierwszej instancji pozostaje w bezczynności, bowiem do dnia wniesienia skargi, a także w dacie orzekania przez Sąd nie załatwił sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej we wniosku skarżącego z dnia 13 maja 2014 r. W sprawie niewątpliwie minęły już terminy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a organ nie powołał takich okoliczności, które stanowiłyby niezależną od organu przeszkodę dla załatwienia sprawy.

Przeciwnie, ze stanowiska organu wynika, że to ocena prawna wniosku skarżącego, jaką przyjął w niniejszej sprawie Starosta Poznański, stanowi przyczynę, dla której sprawa nie została zakończona jedną z decyzji, jakie mogą zostać wydane w sprawie o pozwolenie na budowę. Bezsprzecznie zatem skarżony organ pozostaje w bezczynności w sprawie załatwienia sprawy z wniosku o pozwolenia na budowę, jaki skarżący skierował do organu w dniu 13 maja 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku skarżącego jest w ocenie Sądu wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ, czy i jakie braki zawiera przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę. Termin miesięczny, liczony zgodnie z dyspozycją przepisu art. 286 P.p.s.a., a korespondujący z treścią przepisu art. 35 § 3 K.p.a., nie będzie obejmował ewentualnego wyznaczenia przez organ odpowiedniego terminu do uzupełnienia ewentualnych braków materialnych wniosku (projektu budowlanego) na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Nadto, zdaniem Sądu bezczynność Starosty nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu Sądu upłynęło ponad 5 miesięcy, jednak bezczynność Starosty wynikała z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a. Niewątpliwie też na stanowisko organu co do słuszności zastosowanego trybu weryfikacji wniosku o pozwolenie na budowę miało rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego. Z tej też przyczyny Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Zarazem Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i brak wniosku strony w tym przedmiocie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta Poznański, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ab initio P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ administracji architektoniczno- budowlanej dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2014 r. o pozwolenie na budowę dla inwestycji określonej przez inwestora – R. B. (str. 4 uzasadnienia wyroku),
2. 2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez wyznaczenie organowi terminu do załatwienia wniosku krótszego niż przewidział ustawodawca w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) (punkt I wyroku oraz str. 8/9 uzasadnienia),
3. 3. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że wniosek czynił zadość przepisom prawa, tj. był formalnie kompletny, a w szczególności nie wymagał dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i spełniał tym samym wymogi dla merytorycznego rozpoznania, zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę (str. 5 uzasadnienia wyroku),
4. 4. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd, że braki wniosku są tylko domniemane, a tryb ich uzupełniania był niewłaściwy (str. 5 uzasadnienia wyroku),
5. 5. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że niedołączenie do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest jego brakiem materialnoprawnym, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż "Wymóg ten nie jest zaś wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest materialne i jest prawną przesłanką ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę" i w konsekwencji zarzucenie Staroście Poznańskiemu, że wystosowane wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. o dostarczenie tej decyzji było nieprawidłowe, gdyż dotyczyło braku materialnoprawnego wniosku (str. 7/8 uzasadnienia wyroku),
6. 6. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że niedołączenie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 lit b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. takiej, o jakiej mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest brakiem materialnoprawnym wniosku uprawniającym do wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (str. 6 uzasadnienia wyroku),
7. 7. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd w przedmiotowej sprawie załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127 ze zm.), a w szczególności załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę - pozostałe inwestycje 4.2. Załączniki wynikające z przepisów szczególnych, pozycja Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i w konsekwencji nieuznanie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach winna zostać dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 72 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ("Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku...") oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego ("Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć...") i w konsekwencji nieuznanie jej braku za brak formalny wniosku (str. 6 uzasadnienia wyroku).

Wskazując na powyższe, Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Starosta zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie kasacja zawiera wniosek odpowiadający powyższej normie, zaś żadna ze stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Podstawy kasacji zostały natomiast oparte wyłącznie o przepisy postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Zauważyć również trzeba, iż w świetle argumentacji rozpoznawanego środka zaskarżenia wskazanie w części zarzutów na przepisy prawa materialnego, w szczególności Prawa budowlanego nie zmieniło charakteru tych zarzutów, a posłużyło jedynie jej autorowi do wykazania kwalifikowanego związku przyczynowego między podnoszonym naruszeniem a jego wypływem na wynik sprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą kasację w trybie powyżej opisanym.

Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 tej ustawy, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył ustalenia charakteru prawnego braku załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę, pomimo stosownego wezwania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Miał on tyle zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy, iż jego ocena wyznaczała zakres środków służących stronie w toku postępowania instancyjnego i sądowoadministracyjnego, w tym dopuszczalności wniesienia w sprawie skargi na bezczynności.

Kwestionując w tym zakresie ocenę Sądu pierwszej instancji, autor kasacji powyższy brak decyzji środowiskowej kwalifikował jako brak formalny wniosku, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Wymogi ustalone w innych przepisach prawa, o których mowa w tym przepisie, błędnie jednak skarżący kasacyjnie organ odnosi do normy art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. jak wskazuje się w aktualnych poglądach doktryny oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego następuje w drodze czynności materialno- technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J.P. Tarno. Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 625; R. Stankiewicz (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 301 oraz uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2/13, ONSAiWSA Z 2014 r., z. 1, poz. 2). Instytucja ta odnosi się jednak do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 K.p.a.) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 K.p.a.) jak nie załączenie dokumentu pełnomocnictwa, czy niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Charakterystyczną cechą tych braków pozostaje jednak to, iż ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Jak zwracano przy tym uwagę w orzecznictwie, powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997, Nr 3, poz. 114).

Z tych też względów, za prawidłowy należało uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, iż stwierdzony przez organ brak we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w postaci niezałączenia do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest brakiem, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Trafnie przy tym zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, iż sposób zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wynika wprost z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. ust. 1 tego przepisu. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest przedmiotem analizy organu architektoniczno- budowlanego, a w razie nie usunięcia przez inwestora, pomimo wezwania, stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w tym zakresie (art. 35 ust. 3), organ ma obowiązek wydania ("organ wydaje") decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Oznacza to, że organ merytorycznie rozpoznaje sprawę poprzez odmowę udzielenia wnioskodawcy (inwestorowi) zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Tym samym, trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że zakończenie takiego postępowania winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Błędna ocena organu co do tego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 64 § 2 K.p.a., słusznie doprowadziła Sąd pierwszej instancji do konkluzji o możności złożenia w sprawie skargi na bezczynność organu (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 1, poz. 2), a przekroczenie ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy prowadzi do uznania, iż organ administracji architektoniczno – budowlanej pozostawał w bezczynności.

Z przyczyn powyżej wskazanych jako bezzasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. (zarzut 3, 4) w związku z art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego (zarzut 5, 6). Również odwoływanie się w zarzucie 7 do załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. pozostawało bezskuteczne, bowiem z przepisów tych w żaden sposób nie wynika, aby brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był brakiem, o którym mowa w art. 64 § 2 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ nie podważył również oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie wyznaczenia miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, szczególnie że sprawa nie jest dla organu nowa, a ewentualna konieczność wezwania inwestora do uzupełnia braków wniosku (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) i wymagany na to czas nie wlicza się do ww. miesięcznego terminu. Z tych też przyczyn za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (zarzut 2 kasacji).

Mając powyższe na uwadze, jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ab inito P.p.s.a.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.