Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 705/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) znak (...) w przedmiocie zezwolenia na wejście na nieruchomość.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody Łódzkiego uchylająca decyzje Starosty P. w sprawie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w części dotyczącej terminu i w tym zakresie orzekająca, a w pozostałej części utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy. Organy obu instancji orzekły o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości – działka nr (...) stanowiącej własność skarżącej, w celu wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu zewnętrznej ściany budynku zaprojektowanego na działce nr (...).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w świetle art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) ingerencja organu administracji podjęta w celu umożliwienia inwestorowi wykonującemu roboty budowlane wejście na cudzy grunt, stanowiący własność skarżącej jest możliwa dopiero wtedy, kiedy strony nie zdołały porozumieć się w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że bezsporną okolicznością jest fakt, że wobec wyraźnej i zdecydowanej odmowy udzielonej inwestorowi przez skarżącą (pismo z dnia (...) grudnia 2015 r.), co do okoliczności udostępnienia działki celem przeprowadzenia wskazanych robót budowlanych. Starosta P. zasadnie orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania opisanych w sentencji decyzji robót budowlanych. Zgodnie z art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, wydanie decyzji o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości uzależnione jest od braku dobrowolnej zgody jej właściciela. Sąd uznał, że bez wątpienia warunek ten został spełniony, co ma odzwierciedlenie w materiale dowodowym, a ponadto strony w tej materii są konsekwentne.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowe są ustalenia organu, że wykonanie zgłoszonych i opisanych robót budowlanych (otynkowanie zewnętrznej ściany budynku posadowionego w granicy) nie jest możliwe bez wejścia na teren działki stanowiącej własność skarżącej. Uznając zasadność wniosku inwestora, Starosta orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki i jednocześnie określił (nakazał) zachowanie wskazanych w rozstrzygnięciu warunków - powierzchnię terenu, poprzez podanie szerokości i długości pasa terenu jaka może być zajęta w celu przeprowadzenia prac budowlanych, a także okres, kiedy mogą być wykonywane. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - z uwagi na wygaśnięcie terminu wykonania prac - zostało mocą decyzji Wojewody Łódzkiego zmodyfikowane poprzez uchylenie tej części decyzji pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że usytuowanie budynku inwestora uniemożliwia wykonanie zamierzonych i zgłoszonych robót budowlanych w ramach działki inwestora.
Sąd pierwszej instancji zasygnalizował skarżącej, że wszelkie szkody powstałe w związku z udostępnieniem terenu mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed Sądem powszechnym, na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących przebiegu granicy i zgodności realizacji inwestycji z przepisami prawa. Sąd wyjaśnił, że organ rozpatrując wniosek inwestora w trybie art. 47 ust 2 Prawa budowlanego nie jest uprawniony do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami (działkami) inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 238/16; wyrok WSA w Opolu z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 305/11). W świetle omawianego przepisu niezbędnym elementem rozstrzygnięcia decyzji jest również określenie przez organ zakresu i warunków udostępnienia sąsiedniej nieruchomości, bowiem decyzja ta zastępuje zgodę sąsiada.
Z uwagi na powyższe nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi kwestionujący prowadzenie sprawy administracyjnej z wniosku inwestora w sytuacji, gdy organ nie ustalił przebiegu spornej granicy. Sąd zasygnalizował, że uprawnienie inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane podlega badaniu na etapie złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Reasumując Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność kontestowanych rozstrzygnięć, uchybień w tym zakresie nie dostrzegł. Nawet jeżeli Wojewoda w sentencji decyzji nie wskazał art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, to nie może umknąć uwadze, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zacytował treść tego przepisu dokonując jego wykładni i odniesienia do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Nie można uznać, że taka sytuacja stanowi naruszenie norm procesowych, które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego nr (...) z dnia (...) lipca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez B. B., a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji poprzez nie wskazanie podstawy prawnej wynikającej z uzasadnienia decyzji;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 47 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zachodziła niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 47 Prawa budowlanego. Już sam zarzut naruszenia prawa materialnego został nieprawidłowo zredagowany. Jak bowiem wynika z przywołanego art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisu lub przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, a art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. precyzuje, że skarga kasacyjna ma zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie podniosła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, ale jako przepisu, którego błędnej wykładni miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji wskazano art. 47 Prawa budowlanego. Art. 47 Prawa budowlanego dzieli się na cztery jednostki redakcyjne (ustępy) i z treści zarzutu nie wiadomo, która jednostka redakcyjna została wskazana jako ta część art. 47 Prawa budowlanego, która podlega zaskarżeniu. Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła którykolwiek z ustępów art. 47 Prawa budowlanego. Jedyne, co może naprowadzać na treść tego zarzutu skargi kasacyjnej to wskazanie, że nie zachodzi, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, niezbędność wejścia w teren nieruchomości sąsiedniej. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, warunek "niezbędności" wejścia w teren skarżącej kasacyjnie został w tej sprawie spełniony, ponieważ jedna ze ścian zewnętrznych posadowionego na działce nr (...) budynku znajduje się w granicy z działką nr (...), a zakres koniecznych do wykonania na podstawie pozwolenia na budowę prac budowlanych obejmuje otynkowanie tej ściany.
Potwierdzają to także decyzje pozwalające na częściowe użytkowanie budynku objętego pozwoleniem na budowę z których wprost wynika, że zakres koniecznych do wykonania robót obejmuje otynkowanie zewnętrzne ściany zlokalizowane w granicy z działką nr (...).
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak sformułowanego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej wskazanej przez skarżącą oraz brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.
Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja zawiera wskazanie podstawy prawnej i wprost w uzasadnieniu tej decyzji (na stronie 3 i 4) organ drugiej instancji wskazał na art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jako materialnoprawną podstawę orzekania administracyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji zawarto także wykładnię powołanego art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wskazano na stan faktyczny sprawy spełniający hipotezę normy prawnej zawartej w tym artykule. Okoliczność, że art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego Wojewoda Łódzki nie powołał w nagłówku zaskarżonej decyzji nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia, skoro treść tego przepisu wraz z powołaniem się na niego znajduje się w uzasadnieniu decyzji.
W decyzji tej znalazło się wyraźne stanowisko organu co do argumentacji podnoszonych w odwołaniu przez B. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie w tej sprawie uznał, że nie zachodzi sytuacja nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy lub dokonania przez organy błędnego przyporządkowania stanu faktycznego pod właściwe przepisy prawa materialnego (subsumpcja). Prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutu skarżącej o braku odniesienia się przez organy do argumentów te strony.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i trafnie wskazał, że organ odwoławczy nie naruszył prawa stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew zarzutowi wskazanemu przez stronę skarżącą kasacyjnie, organ odwoławczy nie oparł swojej decyzji o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale wydał ją na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. a to dlatego, że częściowo zmodyfikowano treść rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Takie rozstrzyganie było jak najbardziej prawidłowe w tej sprawie.
Także zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. nie jest zasadny, skoro zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzji zawiera przesłanki objęte ww. przepisem, a w szczególności zawiera uzasadnienie stanu faktycznego sprawy, wskazanie podstawy prawnej i jej uzasadnienie oraz wyjaśnienie, dlaczego nie uznano za uzasadniona argumentację skarżącej sprzeciwiającą się wydaniu zgody na czasowe zajęcie terenu jej działki celem wykonania niezbędnych prac budowlanych.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów pomocy prawnej udzielanej pełnomocnikowi ustanowionemu dla strony skarżącej w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla takiego pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.