Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. III SA/Kr 1464/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego oraz za badania chemiczno-toksykologiczne.
Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 1 lipca 2016 r. pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w Z. przeprowadzili w sklepie "[...]" w Z. przy ul. N. kontrolę w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorcę przepisów regulujących zakaz wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Z kontroli został sporządzony protokół, który podpisał skarżący oświadczając, że jest osobą zatrudnioną w tym sklepie, nie prowadzi działalności gospodarczej w tym, ani w innym lokalu.
Decyzją z [...] lipca 2016r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. nakazał D. S. wycofanie z obrotu z w/w punktu sprzedaży zakwestionowane produkty, zatrzymał poprzez przejęcie i przechowanie zabezpieczone produkty, wstrzymał wprowadzanie do obrotu ww. produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi oraz nakazał zaprzestać D. K. prowadzenia działalności na okres 3 miesięcy licząc od dnia przeprowadzenia kontroli. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...],[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ([...] PWIS) utrzymał ww. decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. III SA/Kr 1519/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na tę decyzję [...] PWIS, podkreślając, że "w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że D. S. nie tylko wyłącznie był obecny w kontrolowanym punkcie sprzedaży, ale osobiście sprzedawał, czyli wprowadzał do obrotu odpłatnie, osobom trzecim produkty w postaci saszetek zawierających środki o niewiadomym składzie, pochodzeniu i przeznaczeniu, zwane potocznie dopalaczami".
Mając na uwadze wyniki badań toksykologicznych zabezpieczonych produktów, zawarte w sprawozdaniu sądowo-lekarskim z dnia 21 listopada 2016 r., wykonanym przez Pracownię Ekspertyz Sądowo-Lekarskich Uniwersytetu [...], Katedra i Zakład Medycyny Sądowej w [...], a w szczególności okoliczności, że wskazane związki obecne w składzie tych produktów wyczerpują pojęcie środka zastępczego oraz nowej substancji psychoaktywnej w rozumieniu art. 4 pkt. 11a i pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (‘u.p.n."), decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], PPIS w [...] nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł za naruszenie ustawowego zakazu wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, zgodnie z art. 52a ust. 1 u.p.n.
W tym samym dniu wydał decyzję, znak: [...], o nałożeniu na skarżącego opłaty w łącznej kwocie 2 454,40 zł w postaci: 1) opłaty w kwocie 388,00 zł za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, 2) opłaty w kwocie 2066,40 zł za badania chemiczno-toksykologiczne. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] PWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia z dnia [...] czerwca 2017 r. o nałożeniu opłaty w łącznej kwocie 2 454,40 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę D.S. na ww. decyzję [...] PWIS, stwierdził, że skoro w odrębnym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wprowadzania produktów do obrotu zostało potwierdzone, że to Skarżący był podmiotem wprowadzającym produkty, które w wyniku przeprowadzonych badań toksykologicznych, a więc laboratoryjnych zostały uznane za środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, to w ocenie Sądu zaszły przesłanki do ustalenia przez organy inspekcji sanitarnej opłaty zarówno za badania laboratoryjne, jak i za czynności związane z bieżącym nadzorem sanitarnym. W obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie przepisów zakazujących wprowadzania do obrotu tego typu środków (wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 1519/16). W takim razie zaszły podstawy do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a decyzję tę należało skierować do Skarżącego, jako osoby uznanej za podmiot wprowadzający tego rodzaju środki.
W świetle art. 4 pkt 34 i art. 44c u.p.n. na każdym podmiocie prawa ciąży bowiem obowiązek powstrzymywania się od dokonywania czynności "wprowadzania do obrotu", rozumianych jako udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, to decyzja ustalająca opłatę powinna być także skierowana do takiego podmiotu. "Udostępnianie" w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n., to "pozostawanie do dyspozycji", nie musi nawet wiązać się z żadną aktywnością, ale może polegać na przyzwoleniu, na biernej postawie. Analiza systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że przez udostępnianie należy rozumieć więc także samo "stwarzanie możliwości" nabycia takich środków w danym miejscu np. w lokalu.
W skardze kasacyjnej D. S. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:
- I. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., tj. nieuchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, w sytuacji gdy organy inspekcji sanitarnej dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ nie podjęły z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stan faktycznego sprawy. Skutkowało to błędnym ustaleniem, że to D. S. jest osobą, która w dniu 1 lipca 2016 r. prowadziła działalność w lokalu (punkcie sprzedaży) o nazwie [...] przy ul. N. w Z. i wprowadzała w nim do obrotu środki zastępcze, a także poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych decyzji oraz brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się organy obu instancji;
- II. prawa materialnego, tj. art. 44c ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. przez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzanie do obrotu" (środków zastępczych) przyjmującą, że dotyczy ono udostępniania ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącym, jak i niebędącym konsumentami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzaniem do obrotu sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.
W uzasadnieniu podniesiono, że w toku postępowania D. S. konsekwentnie twierdził, że nie jest właścicielem sklepu [...], a jedynie pracownikiem zatrudnionym w nim na podstawie ustnej umowy o pracę. Właścicielem kontrolowanego obiektu była [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni pojęcia "wprowadzanie do obrotu" przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. III KK 36/08, a nadto wyroki WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Ke 938/13 oraz WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 269/13.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia zarówno przepisów postepowania, jak i prawa materialnego, ponieważ jednak w obu przypadkach chodzi o zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że D. S. w dniu 1 lipca 2016 r., w lokalu o nazwie [...] przy ul. N. w Z., wprowadzał do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.), dalej "u.p.n.", środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 tej ustawy, zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie.
Zgodnie z art. 4 pkt 34 u.p.n. wprowadzanie do obrotu oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Przepis art. 44c ust. 1 cyt. ustawy stanowi zaś, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że "wprowadzaniem do obrotu", o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., będzie każde działanie ułatwiające, umożliwiające czy też czyniące dostępnym środek zastępczy (por. wyroki: z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 856/15; z dnia 4 października 2017 r., sygn. II OSK 194/16; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). W pełni podzielić należy także pogląd, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza każde udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącym, jak i będącym ich konsumentami, tj. nabywającym je w celu własnego spożycia. Bez znaczenia jest rola i status tych osób trzecich w procesie dystrybucji owych środków. Przy interpretacji omawianego przepisu nie można tracić z oczu ratio legis art. 4 pkt 34 i art. 44c u.p.n., tj. walki, jaką prowadzi państwo z udostępnianiem środków zastępczych ich docelowym odbiorcom (konsumentom).
Ustawodawcy chodziło tu o wyeliminowanie wszelkich zachowań polegających na udostępnianiu środków zastępczych innym osobom. "Wprowadzającym do obrotu" będzie więc każda osoba uczestnicząca w procederze udostępniania środków zastępczych. Wykładnia językowa nie daje podstaw do przyjęcia innego rozumienia tego przepisu (por. wyroki: z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2684/13; z dnia 14 marca 2018 r. sygn. II OSK 1287/16).
Ustosunkowując się do przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. III KK 36/08, wyjaśnić należy, że wykładnia pojęcia "wprowadzenie do obrotu" sformułowana została w orzecznictwie sądów karnych na tle stosowania art. 56 u.p.n., przewidującego odpowiedzialność karną za zachowanie polegające na wprowadzaniu do obrotu, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii w zwalczaniu tego negatywnego zjawiska społecznego posługuje się przepisami z różnych dziedzin prawa. Są to przepisy prawa karnego (art. 53, art. 54, art. 55), przepisy prawa wykroczeń (art. 65, art. 66), przepisy postępowania cywilnego (art. 44 ust. 4), a także przepisy prawa administracyjnego (art. 52a). Zawarcie w ustawie przepisów z różnych dziedzin prawa jest argumentem przemawiającym za tym, że użyte w nich sformułowania o tożsamym brzemieniu mogą być odmiennie interpretowane.
W przepisach karnych ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca oprócz sformułowania "wprowadzenie do obrotu" środka odurzającego (art. 56 ust.
1) użył również sformułowania "udziela" środka odurzającego (art. 58 ust. 1). Okoliczność ta daje podstawę do zawężającej wykładni zawartego w art. 4 pkt 34 u.p.n. pojęcia "wprowadzenia do obrotu" w odniesieniu do przepisów karnych. Rozróżnienia takiego nie ma natomiast w art. 52a ww. ustawy, która wprowadza odpowiedzialność administracyjną za określone zachowania związane z postępowaniem ze środkami zastępczymi lub substancjami psychoaktywnymi. Nie ma tym samym podstaw, by zawarte w tym przepisie pojęcie "wprowadzenie do obrotu" wykładać zawężająco w stosunku do tego co wynika z wykładni językowej art. 4 pkt 34 u.p.n.
W świetle powyższego, twierdzenia Skarżącego, że był jedynie zatrudniony w lokalu [...] nie mają znaczenia dla przyjęcia, że orzekające w sprawie organy administracyjnie trafnie uznały, że wprowadzał do obrotu środki zastępcze, co słusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Kwestię tę w odrębnym postępowaniu przesądził także prawomocnie NSA, który w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2080/17, oddalającym skargę kasacyjną D. S. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. III SA/Kr 1519/16, w sprawie dotyczącej wycofania z obrotu produktów ujawnionych w dniu 1 lipca 2016r. w lokalu "[...]" przy ul. N.w Z. stwierdził, że Skarżący jest osobą wprowadzającą do obrotu przedmiotowe produkty. NSA w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w w/w sprawie, że D. S. oświadczając, iż nie wie kto go zatrudnił, że umowę zawarł ustnie przez zastrzeżony telefon, przebywa 2-3 dni w tygodniu w sklepie, sprzedaje towary i śpi także w sklepie, a wynagrodzenie pobiera sam z utargu, nie może oczekiwać działania organów, gdy sam takie działanie uniemożliwia.
Takie oświadczenia Skarżącego można potraktować za lekceważące postępowanie i na podstawie dokonanych przez organy ustaleń przyjąć, że Skarżący jest osobą wprowadzającą do obrotu zakwestionowane produkty. W konsekwencji słusznie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący był podmiotem wprowadzającym produkty, które w wyniku przeprowadzonych badań toksykologicznych, a więc laboratoryjnych zostały uznane za środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, wobec tego zaszły przesłanki do ustalenia przez organy inspekcji sanitarnej opłaty zarówno za badania laboratoryjne, jak i za czynności związane z bieżącym nadzorem sanitarnym.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu radcy prawnemu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.