Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H.W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2019 r., którym oddalono skargę w/w na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Pismem z 30 lipca 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., H.W. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2016 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcjami usługowymi oraz garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, wjazdami na teren nieruchomości oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym miejskimi stacjami transformatorowymi, na działce nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, podniosła, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego na parterze, w sąsiednim budynku do projektowanej inwestycji, tj. przy ul. [...] w [...].
Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Prezydent m. st. Warszawy wznowił postępowanie administracyjne, wskazując, że ze złożonych w sprawie dokumentów wynika, iż termin do wniesienia podania został zachowany. Następnie - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - powyższą decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. podkreślając, że H.W. nie wykazała podstaw prawnych, na podstawie których można nadać jej status strony w ww. postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Od powyższej decyzji wnioskodawczyni odwołała się w ustawowym terminie do Wojewody [...], który - decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania uregulowane w art. 145-153 k.p.a. jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. W sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania został oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak jak w przedmiotowej sprawie), tj. zawiera stwierdzenie strony, iż przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.
Z kolei, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na względzie powyższe, Wojewoda wskazał, że ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ocena interesu prawnego strony nie może być dokonywana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Decydują bowiem o tym takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wyprowadzającym je.
Dalej organ uznał, że samo powołanie się przez wnioskodawczynię, iż w jej ocenie nastąpiło naruszenie przepisu § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej również jako "Rozporządzenie"), nie jest równoznaczne z wykazaniem przez właścicielkę lokalu indywidualnego, własnego interesu prawnego stanowiącego podstawę, by występować jako strona postępowania administracyjnego, w którym już reprezentuje ją wspólnota mieszkaniowa. Przepis artykułu 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyłącza bowiem regulacji, zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. - o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.), przez co stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej jest wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd.
Właściciel lokalu nie ma zatem co do zasady przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo że przysługuje mu współwłasność nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 238/08). Organ odwoławczy wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1654/13, że tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes prawny.
Analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi, w ocenie Wojewody, do wniosku, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Skarżąca nie wskazała w swoich wnioskach żadnego przepisu prawa, który w związku z planowaną inwestycją wprowadzałby ograniczenia lub utrudnienia w zagospodarowaniu, korzystaniu, czy dysponowaniu z przysługującej jej wyodrębnionej nieruchomości lokalowej. Wytwarzanie hałasu, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, śmiecenie czy nieprzyjemny zapach należą do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08).
Przepisy prawa budowlanego nie uzależniają wydania pozwolenia na realizację budynku od tego, by nieruchomość znajdująca się na sąsiedniej działce nie zmniejszyła swej wartości. Jest to z punktu widzenia prawa budowlanego okoliczność obojętna (wyrok WSA z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 251/05).
Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami prawa oraz orzecznictwem organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 44/12). Organ nie sprawdza czy oświadczenie jest zgodne z prawdą. Za rozwiązania zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiada jego autor. Zaistniałe okoliczności faktyczne (pęknięcia ścian), na które powołuje się odwołująca strona, mają swoją genezę na etapie realizacji inwestycji, co jednoznacznie wskazuje, że nie mogły mieć wpływu na treść wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., H.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji przyjęcie przez organy lI instancji, że lokal nr 8 nie znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływania powstającego budynku, wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym:
- - § 204 ust. 5 Rozporządzenia, poprzez niedostrzeżenie przez organy I i II instancji, że inwestycja powstająca w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będącej własnością skarżącej powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników i ograniczenie zagospodarowania tej nieruchomości, w szczególności poprzez oddziaływanie na konstrukcję budynku przy [...] powodujące pękanie ścian w nieruchomości lokalowej skarżącej;
- - § 11 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem oddziaływaniem na nieruchomość jest hałas, drgania, które będą występować po wybudowaniu obiektu budowlanego z uwagi na wykonanie zjazdu do trzypoziomowego garażu podziemnego bezpośrednio przy ścianie szczytowej lokalu nr 8 należącego do skarżącej;
- - § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia poprzez niedostrzeżenie przez organy obu instancji, że inwestycja powstająca w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będącej własnością skarżącej, w części bezpośrednio przylegającej do tej nieruchomości, będzie od niej wyższa w sposób sprzeczny z postanowieniami ww. przepisu;
- - art. 28 k.p.a. w zw. z 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie miała interesu prawnego, podczas gdy taki interes miała między innymi ze względu na fakt, że jest właścicielem bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją nieruchomości lokalowej przy [...] lok. [...], znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania powstającego budynku, skutkującego ograniczeniem zagospodarowania nieruchomości skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. oddalił skargę uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie uzasadnienia Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało zasadnie wobec powołania się przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania na przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wznowionym postępowaniu podjęto prawidłowe rozstrzygnięcie oparte na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 26 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). W dalszej części uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko organu co do tego, że skarżąca w toku postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego nie wykazała swojego indywidualnego interesu do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 30 listopada 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcjami usługowymi oraz garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, wjazdami na teren nieruchomości oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym miejskimi stacjami transformatorowymi, na działce nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].
Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyłącza regulacji, zawartej w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali. Stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej jest co do zasady wspólnota mieszkaniowa bądź spółdzielnia reprezentowana przez zarząd.
Właściciel lokalu z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zazwyczaj nie będzie posiadał przymiotu strony. Dopiero w sytuacji kiedy wylegitymuje się on indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni, bądź wspólnoty mieszkaniowej, może występować w charakterze strony obok wspólnoty mieszkaniowej czy też spółdzielni mieszkaniowej. W takiej sytuacji winien on wskazać konkretną zindywidualizowaną okoliczność, która godzi w jego interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania. Zdaniem Sądu, skarżąca takiego indywidualnego interesu nie wykazała. W szczególności skarżąca nie wykazała interesu wykraczającego poza zakres interesu chronionego przez wspólnotę mieszkaniową sprawującą zarząd wykonywany zgodnie z ustawą o własności lokali.
Odnosząc się do naruszenia § 204 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., Sąd stwierdził, że przepis ten stanowi, iż "wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania." Opinia konstrukcyjna wpływu projektowanej inwestycji na budynek [...] została wykonana przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Prawidłowo Wojewoda stwierdził, że za rozwiązania zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiada jego autor. Zaistniałe okoliczności faktyczne (pęknięcia ścian), na które powołuje się skarżąca, powstały na etapie realizacji inwestycji, co jednoznacznie wskazuje, że nie mogły mieć wpływu na zatwierdzenie projektu budowlanego. W protokole oględzin lokalu z dnia 11 stycznia 2018 r. "nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, na budynku nr [...] został zamontowany dodatkowy punkt pomiaru do przemieszczeń pionowych i poziomych." Sąd podkreślił, że układ konstrukcyjny budynku stanowi część nieruchomości wspólnej, a zatem reprezentacja naruszenia ewentualnego interesu prawnego w zakresie stabilności konstrukcji budynku należy do zarządu Wspólnoty [...], która była stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego.
Natomiast jeżeli chodzi o zaistniałe spękanie ścian wewnątrz lokalu mieszkalnego nr [...] w trakcie realizacji inwestycji, nie jest to okoliczność przesądzająca o interesie prawnym skarżącej a jedynie może uzasadniać dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu cywilnym. Odnosząc się do naruszenia § 12 ust. 3 Rozporządzenia poprzez usytuowanie inwestycji w części w granicy z budynkiem przy ul. [...] i wysokości sprzecznej z prawem Sąd wskazał, że przepis ten dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca nie wykazała jakie ograniczenie w zagospodarowaniu jej lokalu spowoduje zlokalizowanie inwestycji bezpośrednio przy granicy.
Dodatkowo Sąd wskazał, że takie lokowanie inwestycji i w takiej wysokości umożliwił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] - część północna zatwierdzony uchwałą Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...].
Za pozbawiony uzasadnienia Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 66 ustawy o ochronie środowiska, albowiem skarżąca nie wykazała dlaczego brak wydania decyzji środowiskowej do przedmiotowej inwestycji ograniczy zagospodarowanie jej lokalu. Nadto Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dalej Sąd podniósł, że realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Niedogodności związane z inwestycją, tj. ewentualne emisje hałasu, pyłów, emisja drgań - podczas budowy - występują przy realizacji niemal każdej inwestycji budowlanej i nie świadczą o interesie prawnym właścicieli nieruchomości sąsiednich dopóki nie wpływają na ograniczenie zagospodarowania nieruchomości. Ograniczenie zagospodarowania nieruchomości lokalowej stanowiącej własność skarżącej nie zostało w przedmiotowym postępowaniu wykazane, a tym samym prawidłowo organy administracji wywiodły, że H.W. nie legitymuje się interesem prawnym, co skutkowało zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddaleniem skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.W. wnosząc na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. i w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi H.W. poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie strona wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 20 i w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów i ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w skutecznym kwestionowaniu decyzji organów administracji w niniejszej sprawie i nie wykazała, że inwestycja budowlana koliduje z uzasadnionym interesem skarżącej, a także wadliwe przyjęcie, iż to na skarżącej spoczywa wyłączny obowiązek wykazania jej interesu prawnego i w rezultacie powyższego nieuwzględnienie skargi;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania,
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 77, 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co przejawiło się w:
- - uwzględnieniu przez Sąd, że tylko przepisy architektoniczno-budowlane wyznaczają interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy interes prawny winien być rozpatrywany w uwzględnieniu norm prawnych obowiązujących w całym systemie prawnym, w szczególności poprzez przepisy prawa cywilnego regulujące prawo własności;
- - zaaprobowaniu przez Sąd, że organy, zarówno I jak i II instancji, nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 138 kpa § 2b in fine k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a.. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada dwuinstancyjności takiego postępowania, gdyż organ odwoławczy nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego (w granicach postępowania wznowieniowego) a jedynie ograniczył się do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postepowania [...] Spółka Akcyjna wnosił o jej oddalenie wnosząc jednocześnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W pierwszej kolejności podlegają rozważeniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania albowiem dopiero przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 296 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Natomiast art. 6 k.p.a. określa zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej winny działać na podstawie przepisów prawa. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy zostało przeprowadzone z zachowaniem wskazanych podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności mające znaczenie do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, które wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Materiał ten nie ograniczał się tylko przedłożonego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę projektu budowlanego, ale także uwzględniono i poddano ocenie ustalenia wynikające z dołączonych do akt sprawy administracyjnej protokołów z oględzin lokalu mieszkalnego skarżącej przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przyjmując trafnie, że stwierdzone pęknięcia ścian budynku są następstwem wykonywanych już prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji.
Organy uzasadniły dlaczego powyższa okoliczność nie ma wpływu na przyznanie stronie przymiotu strony. Podkreślić należy, że w trakcie całego postępowania wznowieniowego strona nie przedstawiła dowodów, które pozwoliłby podważyć wiarygodność dowodów, w oparciu o które organy dokonały istotnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. Również w skardze kasacyjnej nie wskazano na dowody, które pozwoliłby co najmniej podważyć wiarygodność dowodów, w oparciu o które zostały poczynione dotychczasowe ustalenia. Pisma strony zawierają polemikę z tymi ustaleniami, przedstawiającą jej subiektywne stanowisko. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby realizacja spornej inwestycji przy uwzględnieniu położenia lokalu mieszkalnego skarżącej oddziaływałaby na dotychczasowy sposób korzystania i zagospodarowania tego lokalu. Nie została również naruszona przez organ odwoławczy rozpatrujący zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie ograniczenie się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do orzeczenia organu I instancji, co winno skutkować zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.
Realizacja tej zasady stanowi dla strony gwarancję dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza, iż organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego prowadzi postępowanie wyjaśniające. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postepowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji w I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne z zachowaniem przesłanek art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym jeżeli materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwala na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy nie musi przeprowadzać nowych dowodów w tym zakresie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe czyni również nieuzasadnionym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2b in fine k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotem inwestycji była budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcjami usługowymi oraz garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, w tym miejskimi stacjami transformatorowymi w [...] przy ulicy [...].
Natomiast skarżąca w toku postępowania administracyjnego legitymowała się prawem odrębnej własności lokalu mieszkalnym, z którym związany był udział w części wspólnej budynku mieszkalnym położonym w Warszawie przy ulicy [...], położonym na działce gruntu sąsiadującej z terenem objętym wyżej opisanej inwestycji. W niniejszej sprawie kluczowa jest odpowiedź na pytanie, czy przysługujące skarżącej prawo własności lokalu i związany z tym udział w części wspólnej budynku stanowił o legitymacji skarżącej jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o którego wydanie wystąpiła ww. wspólnota.
Przesłanki na podstawie których ustalany jest krąg stron postępowania w sprawie o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (jak też w tej kategorii spraw prowadzonych w ramach trybów nadzwyczajnych) określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi zaś, że stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Praktyka organów administracji publicznej wskazuje, że w przypadku budynków wielomieszkaniowych, za stronę w postępowaniu uznawana jest - co do zasady - wspólnota mieszkaniowa (ułomna osoba prawna), która reprezentowana jest przez właściwy organ (zarząd wspólnoty).
Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku wielolokalowym także uzyska przymiot strony w takim postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r.; sygn. akt II OSK 2208/10 oraz wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r.; sygn. akt II OSK 647/13). Dostrzec bowiem należy, że cytowany wyżej przepis - dla przyznania statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę wymaga ustalenia tego, czy dana nieruchomość (w tym lokalowa) znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Ten zaś obszar to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
Należy przy tym wskazać, że NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 1504/13) podkreślał, iż dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem, że wykaże on wpływ tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności. Dostrzec przy tym trzeba, że w powołanym wyżej wyroku NSA podkreślał, iż przepisy Prawa budowlanego nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Nawet bowiem wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej (względem inwestycji) nieruchomości, w szczególności gdy chodzi o realizację obiektu o funkcji handlowo-usługowej, przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej budowy.
Nadto, w wyroku z dnia 18 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 609/13) NSA zauważył, że pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) należy rozumieć także utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, w wyniku wybudowania obiektu niespełniającego wymaganych warunków technicznych. Niewątpliwie też podzielić należy pogląd wyrażony w powołanym już wyżej wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 647/14), który akcentował to, że w razie gdy istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu w budynku wielorodzinnym na lokale sąsiednie, to ich właściciele muszą mieć zapewniony udział w sprawie pozwolenia na budowę.
W niniejszej sprawie nie sposób jest się doszukać takiej zależności. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób realizacja inwestycji ograniczy możliwość korzystania z lokalu, będącego jej własnością. Bez wątpienia projektowane prace w budynku mieszkalnym nie ograniczą właścicielki w korzystaniu z należącego do niej lokalu, ani też nie będą stanowić bezpośredniej ingerencji w prawo własności. Roboty budowlane objęte spornym pozwoleniem na budowę będą wykonywane na sąsiedniej działce gruntu. Zasadnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że układ konstrukcyjny budynku stanowi część nieruchomości wspólnej, a zatem reprezentacja naruszenia ewentualnego interesu prawnego w zakresie stabilności konstrukcji budynku, w tym zagrożenie związane z możliwością pękania ścian należy do zarządy wspólnoty przy ulicy [...], która była stroną w postępowaniu zwykłym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższego stanowiska nie zmienia fakt kwestionowania skutecznej ochrony praw członków wspólnoty przez jej zarząd. Tryb rozstrzygania ewentualnych sporów w tym przedmiocie, między członkami należącymi do danej wspólnoty, a samą wspólnotą czy też zarządem podlega regulacjom zawartym w ustawie o własności lokali i podlegają kognicji sądów powszechnych. Powstałe na tym tle spory nie mogą mieć wpływu na uznanie danego podmiotu za stronę w sprawie administracyjnej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Nadmienić należy, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany podlegający ocenie odpowiadał wymogom określonym w art. 34 ustawy Prawo budowlane. Pojawiające się spękania ścian wewnątrz lokalu mieszkalnego stanowiącego własność skarżącej kasacyjnie pojawiające się w toku realizacji inwestycji nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę winna być stroną.
Pojawiające się na tym etapie pęknięcia ścian zgodnie z art. 83 i następne ustawy Prawo budowlane stanowią przedmiot oceny w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego (w niniejszej sprawie właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego), a nie organy architektoniczno-budowlane. Zasięg obszaru oddziaływania projektowanego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane determinują warunki pozwolenia na budowę, a nie w jaki sposób projektowany obiekt zostanie w rzeczywistości zrealizowany (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2034/18). Zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że nieruchomości (lokal mieszkalny) znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji niezależnie od tego czy oddziaływanie to ma charakter negatywny, sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, czy też mieści się w granicach dopuszczonych prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie organy uznały, a Sąd I instancji zasadnie to stanowisko podzielił, że lokal mieszkalny stanowiący własność skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Inwestycja ta została bowiem zaprojektowana zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i sposobie korzystania skarżącej z lokalu mieszkalnego. Z projektu budowlanego, w tym z części rysunkowej wynika, że lokal mieszkalny skarżącej nie znajduje się w zasięgu zacienienia projektowanego budynku, ani też z uwagi na wzajemne usytuowanie nie ma wpływu na jego nasłonecznienie. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego też jest, że sama strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałby ograniczenie możliwości zagospodarowania i użytkowania jej lokalu mieszkalnego w związku ze sporną inwestycją.
Za takie nie można uznać jej obaw spowodowanych zwiększeniem emisją hałasu, spalin, czy też innych immisji. Podnoszone zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska jest tylko hipotetyczne. W przypadku ich wystąpienia w przyszłości mogą ewentualnie uzasadniać domaganie się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, czy też może skorzystać z ochrony prawnej przewidzianej przepisami prawa cywilnego realizując ją w drodze powództwa przed sądem powszechnym (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Zaznaczyć należy, że ustalając krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie można opierać się na przypuszczeniach, a więc stanach hipotecznych. Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych okoliczności potwierdzonymi dowodami w rozumieniu przepisami k.p.a. (np. opinię analizy), które potwierdziłby, że jej lokal mieszkalny położony jest w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.
Nie przedstawiła dokumentu, z którego wynikałoby, że immisje hałasu, spalin utrudnią korzystanie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem lokalu mieszkalnego, do którego przysługuje jej prawo własności.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie przyjął, że organ administracji zasadnie nie znalazł podstaw do uznania, iż lokal mieszkalny stanowiący własność skarżącej kasacyjnie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji budowlanej w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, brak jest podstaw z art. 28 ust. 2 tej ustawy do uznania jej za stronę w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji w postępowaniu wznowieniowym organy odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zwiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postepowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).