Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 369/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 601/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. T. i J. T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty.

W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] nakazującą Z. T. i J. T. jako właścicielom rozbiórkę wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w S. przy ul. W., bez pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy powołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na skutek zawiadomienia D. Z., Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...] w Stalowej Woli. W toku oględzin stwierdzono, że na ww. działce zlokalizowane jest zadaszenie drewniane o wym. 6,20m x 5,40m z dachem drewnianym trójpołaciowym krytym blachodachówką, przylegające do ściany szczytowej budynku mieszkalnego i stanowiące jednocześnie dach nad wiatrołapem.

Zadaszenie to usytuowane jest w odległości 1,02 m od ogrodzenia stanowiącego granice pomiędzy działkami nr [...] oraz w odległości 8,30 m od budynku mieszkalnego murowanego usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z oświadczeniem J. T. budynek mieszkalny został przez niego zakupiony 31 grudnia 2001 r. W momencie zakupu wiata, która nie jest elementem oddzielnym, już istniała, a sam budynek mieszkalny powstał z końcem lat 70-tych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 6 marca 1978 r. ([...]) wydanego dla poprzedniego właściciela – M. K. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. ([...]) powyższa decyzja z dnia [...] marca 1978 r. została przeniesiona na obecnych właścicieli budynku, tj. Z. i J. T. W dniu 2 października 2003 r. Z. T. i J. T. właściciele zawiadomili PINB w Stalowej Woli o zakończeniu budowy dołączając oświadczenie kierownika budowy o prawidłowości wykonanych robót zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę.

Organ I instancji przesłuchał świadków na okoliczność daty wykonania przedmiotowej wiaty i ustalił, że w latach 2001-2003 obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta Stalowa Wola – teren oznaczony symbolem H-22(MN) – Strefa mieszkaniowo usługowa o niskiej intensywności. Natomiast w latach 2004-2005 dla terenu na którym znajduje się przedmiotowa działka brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm./ - dalej P.b. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał przedłożenie dokumentów wymienionych w tym postanowieniu.

Wobec niewywiązania się przez Z. i J. T. z nałożonego obowiązku decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. nakazał wyżej wymienionym rozbiórkę wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w Stalowej Woli przy ul. W. W odwołaniu od tej decyzji J. T. i Z. T. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wyjaśnili, że zadaszenie przylega do ściany budynku mieszkalnego, jest z nim konstrukcyjnie połączone i stanowi dach nad wiatrołapem. Zakwestionowali nieuznanie, przez organ, za wiarygodne zeznań świadków, w tym kierownika budowy, którzy wskazują na istnienie wiaty przed 2002r. Zarzucili niedokonanie przez organ porównania budynku z archiwalnym projektem, oparcie się na mapie do celów opiniodawczych, a nie na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, która winna znajdować się w aktach.

Zdaniem odwołujących nie udowodniono, że wiata jest samowolą budowlaną, że wybudowana została niezgodnie z projektem, nie udowodniono daty budowy wiaty oraz przyjęto do orzekania niewłaściwe przepisy.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na uzupełnienie postępowania dowodowego i podał, że pismem z dnia 9 września 2011 r. ([...]) wezwał Z. i J. T. do przedłożenia projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Miasta Stalowej Woli z dnia [...] marca 1978 r. udzielającej poprzedniemu właścicielowi M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w Stalowej Woli. Wobec nieprzedłożenia powyższego dokumentu i wyjaśnieniu przez Z. T. i J. T., że nie posiadają kompletnej dokumentacji budowy, gdyż ta nie została im w całości przekazana przez poprzedniego właściciela PWINB w Rzeszowie zwrócił się do organu I instancji o przekazanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, której brak w aktach, a która to stanowiła załącznik do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W odpowiedzi PINB w Stalowej Woli wyjaśnił, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy Z. i J. T. dołączyli, w miejsce wymaganej inwentaryzacji, mapę do celów opiniodawczych z datą 1 października 2003r., na której brak jest przedmiotowej wiaty.

PWINB w Rzeszowie podał, że w okolicznościach sprawy zastosowanie znajdują przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a wbrew twierdzeniem odwołujących nie mają zastosowania przepisy Praw budowlanego z 1974 r., gdyż postępowanie dotyczy samowolnie wybudowanej po 2003 r. wiaty, a nie budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1978 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na Z. i J. T., a zatem przejęli oni wszystkie zobowiązania wynikające z pozwolenia na budowę budynku. Stosownie do art. 63 P.b. obowiązani są oni do przechowywania przez okres istnienia obiektu, dokumentów o których mowa w art. 60 P.b. i opracowań projektowych oraz dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w trakcie użytkowania obiektu. Organ odwoławczy za mało prawdopodobne uznał by J. Ch., pełniący funkcję kierownika budowy, nie pamiętał czy projekt budowlany obejmował przedmiotową wiatę, tym bardziej, że po zakończeniu budowy składał oświadczenie o zgodności wykonania obiektu zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę.

Przedłożony do zawiadomienia o zakończeniu budowy dziennik budowy nie zawiera żadnego wpisu dotyczącego wykonania wiaty o wym. 6,20 m x 5,14 m. W ocenie organu skoro sami inwestorzy zawiadamiając o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego dołączyli zamiast inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, mapę do celów opiniodawczych, z datą 1 października 2003 r., na której brak jest przedmiotowej wiaty, to uznać należy, że została ona wykonana po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego.

PWINB w Rzeszowie, powołując się na art. 3 pkt 1 P.b., podał że dobudowana do budynku mieszkalnego wiata jest obiektem budowlanym, na którego wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenie na budowę, a którego inwestorzy nie posiadają. Zatem w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 P.b.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli Z. T. i J. T., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, zarzucili naruszenie art. 28 P.b., niewłaściwą kwalifikację obiektu i zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej tj. art. 48 P.b., zamiast art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 P.b. oraz naruszenie ogólnych zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżących mapa opatrzona datą 1 października 2003 r. nie stanowi wiarygodnego dowodu, a widniejąca na niej data dotyczy jej wydania, a nie aktualizacji w terenie. Inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, zgodnie z art. 57 ust. 1 P.b. winna znajdować się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd podał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy stanowi: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31"; przepisy te wyliczają zakres budów i robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zasadą przewidzianą w art. 48 ust. 1 ustawy jest nakazanie przez właściwy organ, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przepis ten może być stosowany dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 (część końcowa) i ust. 3, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 ustawy możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę istnieje, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jeżeli istnieje możliwość legalizacji, właściwy organ jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nałożyć tym postanowieniem na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy (legalizacji samowoli budowlanej) dokumentów, tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy. Dopiero niespełnienie obowiązków nałożonych takim postanowieniem skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki, określonej w art. 48 ust. 1 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie – podał Sąd - wydany nakaz przymusowej rozbiórki jest konsekwencją niespełnienia przez stronę skarżącą obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. ([...]). A zatem, zasadnym było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, nakazującej rozbiórkę wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...], poł. w Stalowej Woli przy ul. W., bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy).

W ocenie Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym (uzupełnionym w istotnym zakresie przez organ odwoławczy), który został przez organy nadzoru budowlanego oceniony zgodnie z regułami K.p.a. (art. 77 § 1 i art. 80), prowadząc w konsekwencji do prawidłowego zastosowania w/w normy prawa materialnego.

Sporną wiatę prawidłowo w postępowaniu administracyjnym sklasyfikowano jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, którego wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (nie figuruje wśród obiektów i robót budowlanych wymienionych w przepisach art. 29 – 31 ustawy). Skarżący takiej decyzji, co dowodnie wynika z akt sprawy, nie przedłożyli organom nadzoru budowlanego. Sąd podzielił pogląd organów, że sporna wiata została wykonana po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego (zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1978 r., [...], tj. po 2003 r. Zdaniem Sądu, słuszny jest wyciągnięty przez organ odwoławczy wniosek, że skoro skarżący (inwestorzy) do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego dołączyli mapę, na której nie została uwidoczniona przedmiotowa wiata, to zasadnym jest stwierdzenie, iż została on wykonana po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze skarżącymi, którzy uzasadniając zarzut naruszenia "ustawy Prawo Budowlane" uważają, że: "jeżeli w jakikolwiek sposób odstąpiliśmy od projektu, to podlegamy sankcjom opisanym w art. 50 – 51 ustawy Prawo Budowlane, natomiast zastosowanie art. 48 do budynku legalnie wybudowanego i oddanego do użytkowania jest nieporozumieniem...". Skarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób jednoznaczny określiły zakres rozstrzygnięcia, tj. obejmuje ona wiatę dobudowaną do tego budynku. Nie może być mowy o stosowaniu do niej "sankcji opisanych w art. 50 – 51 ustawy Prawo Budowlane", gdyż przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 ustawy. Nieuprawnione – w ocenie Sądu - jest "odwoływanie się" w skardze do projektu budowlanego przedmiotowej wiaty, skoro wzywani w postępowania administracyjnym skarżący nie przedłożyli takiego projektu.

Z zeznań świadka J. C. (przed organem I instancji w dniu [...].04.2010 r.) wynika, iż oświadczenie kierownika budowy do zawiadomienia z dnia 30 września 2003 r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego złożył na podstawie posiadanego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę, które zostały u inwestora, tj. Z. i J. T. Jednocześnie nie pamiętał on, czy projekt budowlany obejmował swym zakresem przedmiotową wiatę (k. 20 i 6 akt I instancji).

W skardze kasacyjnej Z. T. i J. T., reprezentowani przez r. pr. S. M., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że sporne zadaszenie nad wiatrołapem jest odrębnym budynkiem lub obiektem budowlanym i jako naruszające warunki pozwolenia na budowę budynku podlegają rozbiórce;
3. - art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane przez niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że nie dotyczą one budynku już oddanego do użytkowania, podczas gdy powinny zostać zastosowane przez organ nadzoru budowlanego w momencie zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze użytkowania budynku.
4. 2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 7, 8, 9 k.p.a. przez nieodniesienie się Sądu do zarzutu niedokonania porównania stanu technicznego budynku z archiwalnym projektem budynku, który powinien znajdować się w dokumentacji budowlanej znajdującej się w zasobach organów wydających pozwolenie na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, że zadaszenie (wiata) jest odrębnym obiektem budowlanym, ponieważ podczas kontroli organy ustaliły, że zadaszenie przylega do ściany budynku mieszkalnego jest z nim trwale oraz konstrukcyjnie połączone i stanowi dach nad wiatrołapem. Zaskarżone decyzje i wyrok nie powinny dotyczyć zadaszenia jako odrębnego budynku lub obiektu budowlanego, z uwagi na niespełnienie przesłanek definicji budynku lub obiektu budowlanego, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podkreślili, że nabyty budynek znajdował w stanie surowym zamkniętym, jednak z istniejącym już spornym zadaszeniem (wiata), co potwierdzają zeznania świadka Z. C. pełnomocnika poprzedniego właściciela. Skarżący nabywając budynek nie otrzymali od poprzedniego właściciela projektu budowlanego, którego domagał się od nich PWINB w Rzeszowie, dlatego nie mogli go przedłożyć.

Skarżący zaznaczyli, że po zakończeniu budowy zgłosili, zawiadomieniem z dnia 30 września 2003r., do użytkowania budynek wraz z zadaszeniem (wiatą), przedstawiając oświadczenie kierownika budowy J. C. o zgodności wykonania budynku zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Nie można też podważyć legalności wybudowania i oddania do użytkowania budynku wraz ze spornym zadaszeniem (wiatą) złożeniem przez skarżących mapy dla celów opiniodawczych i brakiem inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Organ nadzoru budowlanego, otrzymując zgłoszenie o zakończeniu budowy, nie wniósł zastrzeżeń do stanu technicznego budynku wraz z zadaszeniem i jego zgodności z pozwoleniem na budowę. A zatem organ nie powinien po doniesieniu D. Z. i upływie 7 lat podważać swojego uprzedniego stanowiska.

Skarżący podnieśli, że zeznania J. Z. nie są wiarygodne, gdyż od lat pozostaje w konflikcie ze skarżącymi. Skarżący podtrzymali zarzut błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podnosząc, że w dniu 30 września 2003 r. po otrzymaniu zawiadomienia od skarżących o zakończeniu budowy i oddaniu budynku wraz z zadaszeniem (wiatą) do użytkowania, organy nadzoru budowlanego stwierdzając brak inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej powinny zażądać jej uzupełnienia, a w razie niezgodności stanu budynku z pozwoleniem na budowę i jego projektem, powinny zastosować tryb określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ustawy prawo budowlane.

Skarżący zarzucili także, iż organy prowadząc postępowanie dowodowe nie dokonały porównania stanu technicznego budynku z archiwalnym projektem budynku, który powinien znajdować się dokumentacji budowlanej będącej w zasobach organów wydających pozwolenie na budowę. Do kwestii tej WSA nie odniósł się, czym naruszył art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7, 8, 9 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

A mianowicie, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie odniósł się w dostateczny sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów przedstawionych w skardze, jak też dotyczących zasadności lub niezasadności nałożenia na inwestorów obowiązków postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia 15 października 2010r.

Przypomnieć należy, iż przepis art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - zwana dalej Prawo budowlane), na podstawie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli podjął w niniejszej sprawie wskazane wyżej postanowienie, przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w razie spełnienia określonych tym przepisem przesłanek materialno-prawnych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązki, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 stanowiący, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - art. 48 ust. Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 do wniesienia zażalenia. Nie ma też podstaw do stosowania art. 50 ust. 5 per analogiam. Z tego względu należy przypomnieć należy, iż przepis art. 141 k.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi.

W tym stanie rzeczy możliwość kwestionowania treści tego postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Postanowienie, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 142 k.p.a., podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji. To zaś oznacza, że prawidłowość tego postanowienia strona może zakwestionować dopiero wraz z odwołaniem od decyzji nakazującej rozbiórkę, a później na etapie wniesionej do sądu administracyjnego skargi na decyzję (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1779/09, LEX nr 746790; postanowienia NSA: z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1541/06, LEX nr 927557; z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 1169/10, LEX nr 643638). Kontrola taka obejmuje kwestię określenia długości terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji lub jego nieprzedłużenia jak i zasadności nałożenia określonych w postanowieniu obowiązków.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w powyższych kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał w tym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Do takiego wniosku uprawnia treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tymczasem skarżący podnosili, tak w toku postępowania administracyjnego jaki w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż nie powinny ich obciążać nałożone przez organ nadzoru budowlanego obowiązki i na uzasadnienie takiego stanowiska zgłaszali określone argumenty.

W szczególności skarżący wyjaśniali, że otrzymali od poprzedniego właściciela nieruchomości – M. K. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, którego część stanowi przedmiotowe zadaszenie, lecz nie otrzymali projektu budowlanego. Skarżący podkreślali, że taki projekt winien posiadać organ, który wydał pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru budowlanego nie zwracał się do organu architektoniczno - budowlanego z zapytaniem o dokumentację dotyczącą budynku mieszkalnego, a niewątpliwie projekt budowlany mógłby wyjaśnić kwestię, czy "wiata" – jak ja nazywają organy nadzoru budowlanego – stanowi czy też nie stanowi części budynku mieszkalnego. Jest to istotne tym bardziej, że poprzedni właściciel nieruchomości – M. K. i jego pełnomocnik Z. C. twierdzą, że ganek – wiatrołap istniał w dacie zbycia nieruchomości, a kierownik budowy J. C. oświadczył - tak składając zeznania w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jak i składając oświadczenie jako kierownik budowy (załączone do zawiadomienia z dnia 30 września 2003 r. o zakończeniu budowy) - że budynek mieszkalny został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, wskazując na połączenie belek konstrukcyjnych wiaty z konstrukcją ściany zewnętrznej budynku.

Jednocześnie z materiału dowodowego sprawy nie wynika, czy według projektu budowlanego "wiata" stanowiła część budynku. Jeśli bowiem "wiata" (zadaszenie) według projektu budowlanego stanowiła część budynku, to tym samym była objęta pozwoleniem na budowę, a to oznaczałoby, że inwestorzy nie dopuścili się samowoli budowlanej i nie było podstaw do nakładania na nich obowiązków określonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli z dnia 15 października 2010r. W takiej sytuacji brak byłoby podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego.

Zauważyć należy, iż decyzją Naczelnika Miasta Stalowa Wola z dnia [...] marca 1978 r. – wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. K. - udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego według projektu typowego typ. WB-3251 i ogrodzenia parceli. W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy – w razie nie dysponowania projektem budowlanym przez inwestorów, M. K. i organ architektoniczno – budowlany jest możliwe "dotarcie" do tego typowego projektu budowlanego i zapoznanie się z nim.

Nadto zaznaczyć należy, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. Prezydent Miasta Stalowa Wola przeniósł powyższą decyzję udzielającą pozwolenia na budowę na Z. i J. T. To zaś oznacza, iż w aktach tejże sprawy mogą znajdować się dokumenty, które być może pozwolą wyjaśnić sporne okoliczności niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy dopiero stwierdzenie niemożności zapoznania się z projektem budowlanym uzasadnia oparcie się organu w zakresie ustaleń faktycznych na zeznaniach stron i świadków.

Przypomnieć należy, iż zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r., SA 234/81, ONSA 1981/1/23). Jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., II SA 318/85, GP 1986/9/ 46).

Z powyższych względów podzielić należy zarzut, że organy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji nie oceniając postępowania administracyjnego tym zakresie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Z uwagi na wskazane wyżej naruszenie przepisom postępowania także ocena przez Sąd pierwszej instancji postępowania administracyjnego w zakresie uczynienia zadość wymogom art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. budzi uzasadnione wątpliwości. Sąd pierwszej instancji, za organami nadzoru budowlanego, przyjął, że sporna wiata została wykonana po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien poddać analizie zaskarżoną decyzję oraz skontrolować prawidłowość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji przez pryzmat art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w tym poprawność dokonanej oceny dowodów w zakresie zgodności z przepisami prawa procesowego, przy uwzględnieniu powyższych kwestii.

Wobec naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesne jest dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a także art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 Prawa budowlanego.

Kwestia możliwości zastosowania powyższych przepisów jest uzależniona od wyjaśnienia, czy według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego sporna "wiata" (zadaszenie) stanowi część budynku mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 13