Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018r. sygn. akt VII SA/Wa 237/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] 2015 r. Starosta Koniński zatwierdził projekt budowlany i udzieliła inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym.
Pismem z [...] 2016 r., D.N. wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego o zbadanie legalności ww. decyzji.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2016 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] 2015 r. Decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że działka na której znajduje się przedmiotowy budynek objęta jest uchwałą nr 329/XXXIX/2012 Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ślesin, obejmującego tereny miejscowości L. (Dz. Urz. Woj. WIkp. z 2002 r., nr 102, poz. 2562, dalej: "MPZP"). Zdaniem Wojewody, zgodnie z postanowieniami tego planu, na przedmiotowej działce dopuszcza się budowę budynków składających się wyłącznie z dwóch kondygnacji z użytkowym poddaszem, liczonych łącznie.
Natomiast w przedmiotowym budynku ostatni poziom nie jest poddaszem, ale pełną kondygnacją i z tego powodu inwestycja narusza postanowienia MPZP. Ponadto Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, że w przypadku usytuowania budynku w granicy działki, niezgodne z prawem jest wybudowanie obiektu wyższego od budynku już istniejącego na działce sąsiedniej. W niniejszej zaś sprawie, budynek będący przedmiotem inwestycji jest znacznie wyższy od budynku sąsiedniego. Wojewoda zaznaczył również, że dokumentacja projektowa nie zawierała wymaganej prawem ekspertyzy technicznej stwierdzającej stan obiektu istniejącego na sąsiedniej działce z punktu widzenia bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, a która jednocześnie uwzględniałaby oddziaływanie nowego budynku na pobliskie nieruchomości. Ekspertyza taka została sporządzona, już po rozpoczęciu budowy. Wojewoda stwierdził również, że projekt budowlany nie przewiduje ścian oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej klasie odporności ogniowej. Zastrzeżenia organu wzbudziła również rozbieżności między wnioskiem o pozwolenie na budowę, a załączonym projektem budowlanym w kwestii planowanej rozbiórki istniejącego budynku.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor podnosząc, że przedmiotowy budynek posiada parter i pierwsze piętro będące pełnymi kondygnacjami, zaś przestrzeń znajdująca się między dachem a pierwszym piętrem nie jest kondygnacją. Odnosząc się do kwestii odległości budynku od granicy działki inwestor stwierdził, że treść pozwolenia na budowę nie stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych, co byłoby warunkiem koniecznym do uznania decyzji Starosty Konińskiego za rażąco sprzeczną z prawem. W kwestii braku ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego istniejącego budynku inwestor podkreślił, że nie ma przepisu prawa, który nakazywałby sporządzenie takiej ekspertyzy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.
Odnosząc się z kolei do zarzutu nieuwzględnienia w projekcie ścian oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej klasie odporności, odwołujący się stwierdził, że ustalenia Wojewody w tym zakresie są błędne.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] 2017 r., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] 2015r. Jako podstawę decyzji organu drugiej instancji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ centralny zwrócił uwagę, że chociaż we wniosku o pozwolenie na budowę brakowało wymaganej zgody współwłaścicielki działki na prowadzenie na niej prac budowlanych, to jednak ze względu na wyrażenie tej zgody w późniejszym terminie wskazane uchybienie nie miało charakteru rażącego.
Odnosząc się do kwestii liczby dopuszczonych w MPZP kondygnacji nadziemnych, organ nie zgodził się z interpretacją Wojewody. Analizując całokształt postanowień planu GINB uznał, że dopuszczalne jest wybudowanie budynku, w którym użytkowe poddasze nie wlicza się do limitu dwóch kondygnacji. W kwestii przekroczenia linii zabudowy organ centralny zaznaczył, że sporny budynek nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący już na sąsiedniej działce budynek, a przez to jest zgodny z ustaleniami planu. Zdaniem GINB nie ma podstaw do wymagania od inwestora cofnięcia budynku o 3 m w głąb działki.
Jednocześnie GINB stwierdził, że projektowany budynek narusza ustalenia MPZP w kwestii zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Ze względu jednak na planowane zrealizowanie tego obowiązku przez wynajem miejsc parkingowych na sąsiedniej nieruchomości GINB nie uznał, by naruszenie to miało charakter rażący. Odnosząc się z kolei od kwestii umiejscowienia ściany budynku w granicy działki GINB stwierdził, że elementem decydującym o zastosowaniu konkretnych przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych z 2002r. jest szerokość działki wynosząca mniej niż 16 metrów. Z tego powodu nie jest istotne, w myśl ww. rozporządzenia, jakie są wymiary (długość i wysokość) spornego budynku.
W związku z powyższym ściany bez otworów okiennych (północna i zachodnia) zostały zaprojektowane zgodnie z przepisami prawa. Natomiast w ścianach południowej i wschodniej wykonano otwory okienne i drzwiowe, co zdaniem organu drugiej instancji zostało zaprojektowane niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia 2002r. Naruszenie to nie miało jednak charakteru rażącego, z uwagi na fakt, że sąsiednimi nieruchomościami są należące do gminy działki stanowiące drogi. Podobnie, zdaniem GINB, potencjalna możliwość oddziaływania na istniejący budynek związana ze zrealizowaniem w sąsiedztwie spornej inwestycji nie pozwala na uznanie, że decyzja Starosty Konińskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie istnieje przepis wymagający przedstawienia takiej ekspertyzy przed wydaniem pozwolenia na budowę. W stosunku do argumentu Wojewody o braku informacji o klasie odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego, organ odwoławczy stwierdził, że oceny takiej dokonuje architekt posiadający odpowiednie kwalifikacje, a nie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.
GINB za niezasadny uznał również zarzut zlokalizowania spornego budynku w zbyt małej odległości od drogi publicznej. Organ stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin, będący zarządcą przedmiotowej drogi publicznej, wyraził zgodę na usytuowanie spornej inwestycji w obrysie ścian istniejącego budynku, przy czym zgoda ta dotyczyła lokalizacji ścian zewnętrznych wraz z otworami okiennymi.
Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił wskazując, że z mapy sporządzonej dla celów projektowych i załączonej do projektu wynika, że linia zabudowy zaznaczona na mapie zielonym kolorem została wytyczona z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy na działkach nr ewid. [...] (działka inwestycyjna) i [...] (działka sąsiednia od północy z budynkiem w granicy z działką nr ewid. [...]). W przypadku przedmiotowego budynku mieszkalnego z lokalem użytkowym na parterze linia ta w części pokrywała się ze ścianą frontową istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego rozebranego w związku z budową na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Konińskiego.
Sąd wyjaśnił, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15 m od wewnętrznej krawędzi jezdni (§ 8 pkt 3 MPZP, zdanie 3) nie mogło mieć zastosowania do działki inwestycyjnej. Wskazany § 8 pkt 3 MPZP, zdanie 2 stanowi wyraźnie, że utrzymuje się istniejące trasy dróg wraz z ich liniami rozgraniczającymi. W przypadku istniejącej zabudowy po zachodnie stronie tzw. rynku, czyli ul. [...], MPZP nie mógł zobowiązywać właścicieli budynków zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] do zburzenia istniejących obiektów i przesunięcia linii zabudowy do wymaganych 15 m. Oznaczałoby to faktyczne wywłaszczenie, a jednocześnie zupełnie nieuzasadnione powiększenie istniejącego rynku o znaczący obszar.
W ocenie Sądu wątpliwości w tym zakresie zostały też rozwiane zgodnie z przepisami prawa obowiązującego. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) obiekty budowlane w terenie zabudowy powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednak zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej (a taki charakter ma ul. [...]) może nastąpić w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, jeśli inwestor uzyska zgodę zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę. Na takiej więc podstawie ustawowej Burmistrz Miasta i Gminy Ślesin działający jako zarządca drogi (zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych) w piśmie z 10 lipca 2014 r. wyraził zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego zaprojektowanego przez inwestora na działce nr ewid. [...].
Burmistrz wziął pod uwagę fakt, że projektowany budynek mieszkalny wraz z usługami na parterze miał być zlokalizowany po obrysie ścian istniejącego budynku. Burmistrz zobowiązał też inwestora do zachowania tego stanu. Sąd zwrócił uwagę, że dodatkowo, w piśmie z 30 czerwca 2015 r. Burmistrz wskazał, że jego "zgoda dotyczyła lokalizacji ścian zewnętrzach wraz z otworami okiennymi". Sąd podkreślił przy tym, że pismo Burmistrza zawierające wykładnię jego zgody, było również przesłane inwestorowi przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu analogiczne zasady dotyczą południowej ściany projektowanego budynku, a więc ściany od strony działki nr ewid. [...] oznaczonej na mapach geodezyjnych jako droga i faktycznie pełniąca taką funkcję.
Również w tym przypadku nie było możliwości zachowania odległości ściany projektowanego budynku w odpowiedniej odległości od drogi, biorąc pod uwagę, że działka inwestycyjna ma szerokość mniejszą niż 16 m. Sąd wskazał, że w odniesieniu do ściany budynku graniczącej z działką drogową nr ewid. [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Wskazany § 12 rozporządzenia reguluje ustalanie odległości między projektowanym budynkiem a granicą działki budowlanej. Tymczasem w przedmiotowym zakresie mamy do czynienia z działką przeznaczoną pod drogę.
Sąd podzielił również stanowisko GINB, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ustawy Prawo budowlane oraz § 11 pkt 35 MPZP poprzez zaakceptowanego stanowiska inwestora w kwestii miejsc parkingowych. Miejscowy plan przewiduje we wskazanym przepisie, że "potrzeby parkingowe inwestycji, odpowiednio do jej przeznaczenia, należy realizować w granicach działki własnej. Tymczasem inwestor zapewnił sobie miejsca parkingowe poprzez zawarcie umowy najmu zapewniającej parkowanie odpowiedniej liczby pojazdów na nieruchomości należącej do sąsiada. Zdaniem Sądu przedstawione odstępstwo od § 11 pkt 35 MPZP zasługuje na zaakceptowanie i nie stanowi rażącego naruszenia przepisu miejscowego planu.
Jednocześnie Sąd wskazał, że niezgodność z przepisami prawa wystąpiła w odniesieniu do otworów okiennych i drzwiowych zaprojektowanych i wykonanych w ścianie wzniesionej w granicy z działką nr ewid. [...], jednak takiego naruszenia prawa nie można uznać za rażące, a przez to odpowiadające przesłance nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym bowiem przypadku status drogi zlokalizowanej na wymienionej działce nie jest wcale oczywisty, przez co nieoczywiste jest naruszenie prawa, a do tego trudno stwierdzić, aby przyjęte rozwiązanie należało do kategorii takich, których żadną miarą nie można zaakceptować w praworządnym państwie. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.
W skardze kasacyjnej D. N. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, 6 i 9 oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i art. 14 ust. 1 i 8 tej ustawy zw. z art. 87 ust. 2 i art. 32 i 94 Konstytucji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) i 2) p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. (w związku z rażącym naruszeniem wymienionych w zarzucie przepisów), co powinno skutkować uwzględnieniem skargi;
- b) art. 156 § I pkt 2 k.p.a. w zw. z art. § 11 pkt 35 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ślesin i art. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) i 2) p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] lipca 2015r. (w związku z rażącym naruszeniem wymienionych w zarzucie przepisów), co powinno skutkować uwzględnieniem skargi;
- c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 43 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) i 2) p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. (w związku z rażącym naruszeniem wymienionych w zarzucie przepisów), co powinno skutkować uwzględnieniem skargi;
- d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1, 2, i 3, § 13, oraz § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) i 2) p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. (w związku z rażącym naruszeniem wymienionych w zarzucie przepisów), co powinno skutkować uwzględnieniem skargi;
- e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) i 2) p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. (w związku z rażącym naruszeniem wymienionych w zarzucie przepisów), co powinno skutkować uwzględnieniem skargi;
- f) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32, art. 33, 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt I) i 2) p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. (w związku z rażącym naruszeniem wymienionych w zarzucie przepisów), co powinno skutkować uwzględnieniem skargi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. K. wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność zawartych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oprócz wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego powinna również wskazywać w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Jednocześnie zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie w pkt. a), b), c), d) i f) zarzuca naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, nie wskazując jednocześnie na czym naruszenia te miały polegać (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Nadto zarzuty opisane w punktach a) oraz f) nie zostały w żaden sposób uzasadnione. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej próżno bowiem szukać jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej naruszenie wymienionych w tych zarzutach przepisów ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego, jak również przepisów Konstytucji RP. Stąd też ustosunkowanie się do treści tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie było możliwe.
Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacyjnego naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie regulującym nieprzekraczalną linię zabudowy (§ 8 pkt 3 i § 11 pkt 35 MPZP) wskazać należy, że nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że sporny budynek jest niewłaściwie zaprojektowany względem ulicy [...], w sytuacji gdy budynek ten został zaprojektowany z uwzględnieniem linii zabudowy na działce sąsiedniej i jednocześnie w miejscu budynku przeznaczonego do rozbiórki. Postanowienia planu w tym zakresie nie są jednoznaczne i mogą budzić szereg wątpliwości. Zgodnie z § 8 pkt 3 MPZP utrzymuje się istniejące trasy dróg wraz z ich liniami rozgraniczającymi, ustalając nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Z kolei zgodnie z § 11 pkt 35 MPZP ustala się nieprzekraczalna linie zabudowy w odległości od linii rozgraniczającej ulicy G. dostosowane do istniejącej zabudowy. Zatem z jednej strony wprowadza się nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. G. w odległość 15 metrów od krawędzi jezdni, a z drugiej jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest linia istniejącej zabudowy. Prawidłowo w tej sytuacji przyjął Sąd pierwszej instancji, że postanowienia planu miejscowego dopuszczają budowę obiektów budowlanych z zachowaniem linii istniejącej zabudowy oraz z zachowaniem dotychczasowej odległości budynków od krawędzi jezdni ul. G. Nie można wobec tego przyjąć, że wyrażenie zgody na posadowienie budynku w miejscu budynku dotychczas istniejącego, rażąco narusza powołane przepisy planu. Przyjęcie proponowanej przez skarżącą kasacyjnie wykładni planu, musiałoby skutkować rozebraniem istniejącej już zabudowy, która również nie spełnia wymogu odległości 15m od krawędzi jezdni, podobnie jak wykluczałoby taką zabudowę w miejscu dotychczas istniejących budynków (jak w niniejszej sprawie), nawet jeżeli zabudowa spełnia wymóg określony w § 11 pkt 35 MPZP.
Nie taki cel był uchwałodawcy, o czym może świadczyć znajdująca się w aktach sprawy wykładnia postanowień planu dokonana przez jego autorów. Należy zauważyć, że różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa którejś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa wymaganej dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018r. sygn. akt I OSK 1024/18, LEX nr 2592759).
Chybiona jest również argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na naruszenie postanowień planu w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych. Zgodnie z § 10 pkt 35 MPZP potrzeby parkingowe inwestycji, odpowiednio do jej przeznaczenia, należy realizować w granicy własnej działki. Zatem nie jak wskazuje skarżąca kasacyjnie w obrębie działki inwestycyjnej, ale działki własnej, która wcale nie musi być działką inwestycyjną. Stąd zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że zapewnienie miejsc parkingowych na działce sąsiedniej w oparciu o umowę najmu działki, nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego w tym zakresie. Znaczenie bowiem własnej działki, wobec braku jej definicji w planie miejscowym, można interpretować w różny sposób np. poprzez przyjęcie, że jest to działka będąca w wyłącznym władaniu (posiadaniu) inwestora, przy czym tytuł do tego władania może wynikać zarówno z prawa własności, jak i użytkowania wieczystego, czy zarządu oraz ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego.
Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (w zarzucie wskazana niepełna jednostka redakcyjna powołanego przepisu). Przepis ten odnosi się do nowej zabudowy, określa bowiem minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym a zewnętrzną krawędzią jezdni, podczas budowy takiego obiektu. Jako kryteria do wyznaczenia tego ustawowego minimum wskazuje się: rodzaj drogi (autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna - krajowa, wojewódzka i powiatowa oraz gminna) i okoliczność, czy obiekt będzie usytuowany w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy. Wyjątek od zasady stanowi przepis art. 43 ust. 2 powołanej ustawy. Na jego podstawie inwestor, który zamierza usytuować obiekt budowlany w mniejszej odległości od drogi niż odległości minimalne wynikające z tabeli w art. 43 ust., jest zobligowany do złożenia do właściwego zarządcy drogi wniosku o wyrażenie zgody na planowane odstępstwo. W niniejszej sprawie inwestor taką zgodę uzyskał, stąd nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu wskazanego przepisu.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że postanowienia planu miejscowego wykluczały zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z regułą hierarchiczną wykładni prawa (lex superior derogat legi inferiori) przepis prawny wyższego rzędu uchyla przepis znajdujący się niżej w hierarchii ważności. Ową hierarchę ważności aktów prawnych statuuje art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z przyjętą hierarchią akty prawa miejscowego ustępują rangą m.in. rozporządzeniom i ustawom.
Chybiony jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarga kasacyjna zawiera jedynie uzasadnienie wskazujące, że w sprawie zastosowanie powinien mieć § 12 ust. 2 rozporządzenia zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Błędna jest przy tym wykładnia tego przepisu dokonana przez skarżącą kasacyjnie, że w sytuacji gdy plan nie zawiera takiej regulacji, niedopuszczalna jest zabudowa w granicy działki. Z faktu, że MPZP nie wprowadza żadnych regulacji w zakresie lokalizowania obiektów w granicy działek, nie można skutecznie wywodzić, że istnieje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w granicy działek na tym terenie.
Oznacza to jedynie, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Natomiast zastosowanie znajduje § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Analiza mapy do celów projektowych potwierdza, że szerokość działki inwestycyjnej wynosi 7,65m, zatem spełniony został w tym zakresie warunek zastosowania powołanego przepisu. Skarżąca kasacyjnie jednocześnie nie wskazuje na czym miałoby polegać naruszenie § 13 i § 271-273 rozporządzenia, stąd zarzuty w tym zakresie uznać należało za bezpodstawne.
Prawidłowe było również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepisy § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych nie znajduje zastosowania w kwestii lokalizacji spornego budynku względem działki nr [...], bowiem jak wynika z treści powołanego przepisu określa on sytuowanie budynków w odległości od granicy z działką budowlaną, a działka nr [...] ma w części status działki drogowej i jak wynika z księgi wieczystej tak jest również wykorzystywana.
Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania opisanego w pkt e) wskazać należy, że naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów skarżąca kasacyjnie oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała sposobu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie wykazała jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie skargi kasacyjnej, co uniemożliwia zajęcie stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Należy w tym miejscu jedynie zauważyć, że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą, przy czym powinny być one wskazane w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej, ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej. Nie jest również dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża bowiem stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, LEX nr 1480759; wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13, LEX nr 1572726; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.