Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 707/07 oddalił skargę M. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że G. i S. S. w dniu 10 listopada 2006r. złożyli wniosek o wydanie decyzji w sprawie konieczności wejścia na teren działki nr ew.[...] położonej w C. przy ul. [...]. stanowiącej własność M. i B. B. – celem wykonania prac polegających na ociepleniu ściany wschodniej ich budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr ew.[...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Starosta Powiatowy w Mińsku Mazowieckim na podstawie art. 47 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane orzekł o niezbędności wejścia na teren działki nr ew. [...] w celu wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...]. Organ ustalił, iż dla wykonania w/w robót niezbędne jest zajęcie na okres 7 dni pasa działki o szerokości ok.3 m i długości 6m od linii rozgraniczającej wzdłuż ściany wschodniej budynku mieszkalnego stanowiącego własność wnioskodawców.
Ponadto organ zobowiązał inwestorów do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości – po zakończeniu tych robót budowlanych na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Starosta Powiatowy wskazał, że G. i S. S. w dniu 20 lipca 2005r. zgłosili zamiar rozpoczęcia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 47 ust.1 ustawy Prawo budowlane dopełnili obowiązków związanych z uzyskaniem zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości, bowiem w tej kwestii wystąpili pisemnie do właścicieli sąsiedniej działki M. i B. B.. Pismo to jednak nie zostało odebrane z adnotacją doręczyciela – adresat odmówił przyjęcia.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. i B. B. podnieśli, że nie wyrażają zgody na wejście sąsiada na teren ich nieruchomości w celu wykonania ocieplenia budynku inwestorów, ponieważ konieczne byłoby wejście na dach ich budynku co spowoduje jego uszkodzenie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 16 marca 2007r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w Mińsku Mazowieckim podzielając w całości argumentację organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z przepisu art. 47 ust.1 i ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. albowiem inwestor do wniosku załączył list z dnia 2.10.2006r. skierowany do M. i B. B. z prośbą o umożliwienie wstępu na ich działkę. Wobec nieuzgodnienia warunków co do wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych organ I instancji zgodnie z prawem orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i B. B. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że zgodnie z przepisem art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r., jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor winien przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że inwestorzy czynili starania o uzyskanie zgody sąsiadów – właścicieli sąsiedniej nieruchomości – na wejście na ich nieruchomość celem wykonania robót budowlanych. Do wniosku z dnia 10 listopada 2006r. dołączyli list z 2 października 2006r. skierowany do małż. B. z prośbą o umożliwienie im wstępu na teren ich działki oraz kopię odmowy przyjęcia tej korespondencji przez adresatów.
W związku z powyższym prawidłowo - w oparciu o przepis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - organ ustalił, że wykonanie ocieplenia ściany budynku nie jest możliwe bez wejścia na teren działki sąsiedniej nr. [...] i orzekł o niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości nakazując zachowanie określonych warunków i zobowiązując inwestorów po zakończeniu prac budowlanych do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z nieruchomości małż. B. na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. B. i B. B. reprezentowani przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu adw. W. Ś.. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego tj. art. 47 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r.,nr 156, poz.1118) przez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe ustalenia organu dotyczące starań inwestorów o uzyskanie zgody skarżących na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości,
- - naruszenie prawa materialnego tj. art.47 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka z art. 47 ust.1 w/w ustawy warunkująca wydanie decyzji,
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art.113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie bądź zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że spełniony został warunek określony w art. 47 ust.1 ustawy Prawo budowlane dotyczący uzyskania przez inwestora zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości uznając, że nieodebranie listu od inwestorów przez skarżących równoznaczne jest z niewyrażeniem zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Organy administracyjne ani Sąd nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do pełnego określenia stanu faktycznego oraz dokonali błędnej wykładni w/w przepisu. Nie ustalono całokształtu okoliczności towarzyszących próbie uzyskania przez inwestorów zgody sąsiadów. Istotny jest fakt, że inwestorzy nie próbowali ponownie uzyskać zgody skarżących, ograniczając się do wysłania jednego listu. Nie zostały rozpoznane w sposób dokładny pisma skarżącej, w których wskazywała przyczyny ewentualnej odmowy wejścia na teren swojej działki.
Dopiero na etapie postępowania administracyjnego skarżący mogli wyrazić swoje stanowisko dotyczące robót budowlanych, które chciał wykonać inwestor. Niesłusznie wobec tego organy uznały, że zaszła przesłanka z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i bezpodstawnie wydano decyzję w oparciu o ten przepis. Sąd I instancji podzielił to błędne stanowisko, co czyni skargę kasacyjną konieczną i uzasadnioną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W ramach tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.
Strona skarżąca oparła przedmiotową skargę na obu, przewidzianych przepisem art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, stąd też w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, ponieważ koniecznym warunkiem prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest poprawne przeprowadzenie postępowania w sprawie w zakresie ustaleń faktycznych.
W ramach tej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. poprzez, jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nieustalenie całokształtu okoliczności towarzyszących próbie uzyskania przez inwestorów zgody sąsiadów i niedokładne rozpoznanie pisma skarżącej, w którym wskazywała przyczyny ewentualnej odmowy wejścia na teren działki.
Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Jest to regulacja w swej istocie porządkowa, ponieważ określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed Sądem uzależniając go od "dostatecznego wyjaśnienia sprawy". Przepis ten trudno naruszyć o ile strona powołująca się na ten zarzut nie zgłaszała w postępowaniu sądowym istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wniosków dowodowych (art.106 § 3 p.p.s.a), a tego skarżąca w niniejszej sprawie nie czyniła. W tej sytuacji uznać należy, że nie został podważony stan faktyczny sprawy będący podstawą rozstrzygnięcia.
Na aprobatę nie zasługuje także podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.
Podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy był przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2006r, nr 156, poz. 1118, dalej zwanej ustawą Prawo budowlane). Zgodnie z treścią art. 47 ust.1 tej ustawy "jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu".
Według art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane "w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości". Tak więc rozstrzygając wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ obowiązany jest ustalić spełnienie przesłanek dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, które ustanowione zostały w art. 47 ust.
1. W myśl art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu". W sprawie nie była kwestionowana potrzeba wykonania robót budowlanych w postaci ocieplenia budynku inwestorów. Autor skargi kasacyjnej zarzucił natomiast, że Sąd błędnie uznał za spełniony warunek dotyczący uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości.
Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów - tryb administracyjny rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest uzależniony od braku dobrowolnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że właściciele sąsiedniej nieruchomości M. i B. B. takiej zgody nie wyrazili. W tym stanie faktycznym, w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały art. 47 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Nie można zatem w niniejszej sprawie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok nie narusza prawa i na mocy art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art.250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – 261 p.p.s.a – z tego względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.