Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2016 r. sygn. II SA/Sz 821/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzania do obrotu środka zastępczego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., działając na podstawie art. 52a ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2016 r. poz. 224) oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 9a i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1412), wymierzył M. C. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł z tytułu wprowadzania do obrotu środka zastępczego 3 CMC (3-chlorometkatynonu; nazwa systematyczna: 1-(3-chlorofenylo)-2-(metyloamino)propan-1-on).
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. utrzymał w mocy ww. decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, iż M. C. nadał w dniu 21 września 2015 r. w Urzędzie Pocztowym w M. przesyłkę zawierającą środek zastępczy w celu udostępnienia jej osobie trzeciej (adresatowi). Wyniki badań przeprowadzonych przez Laboratorium Izby Celnej w P. potwierdziły, że substancja zawarta w przedmiotowym produkcie wykazuje działalnie psychoaktywne i jest środkiem zastępczym stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Działanie wymienionego, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, należało traktować jako wprowadzenie do obrotu środka zastępczego. Organ podkreślił, że ustawodawca w hipotezie i dyspozycji art. 52 a ust. 1 – 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wyraźnie wskazał, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy.
Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. Skoro produkt spełnia definicję środka zastępczego, organ I instancji zasadnie zatem wymierzył M. C. karę pieniężną. W myśl art. 52a cytowanej ustawy, podmiot, który wytworzył lub wprowadził do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. W związku z tym, organ I instancji zasadnie nałożył karę na M. C. w wysokości 20.000 zł, skoro była to kara w najniższej przewidzianej przepisem wysokości.
Oddalając skargę M. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przepisów art. 44b i 52a, dodanych ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396), miało na celu przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustawa wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną, uzupełniając pierwotną ustawę o nowy rozdział 6a. Zdaniem Sądu, wprowadzanie do obrotu środków zastępczych oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim niebędącym ich konsumentami, jak i nabywającym je w celu własnego spożycia.
Odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). W konsekwencji, prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2684/13). Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ewidentnie wskazywał, że skarżący nadając w dniu 21 września 2015 r. w Urzędzie Pocztowym w M. przesyłkę pocztową, zaadresowaną do M. C., zawierającą substancję o nazwie 3 CMC (będącą organicznym związkiem chemicznym pochodną katynonu – znajdującego się w wykazie substancji psychotropowych wymienionych w załączniku nr 2 do ustawy), udostępnił produkt zawierający środek zastępczy innej osobie, wobec czego organy orzekające trafnie uznały, że wprowadził w ten sposób do obrotu środek zastępczy.
Mając na uwadze powyższe, za nietrafne Sąd uznał stanowisko skarżącego, zgodnie z którym organ wydał decyzję w całkowitym oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego i zebranych dowodów. W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że na gruncie postanowień art. 52a ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 tej ustawy, oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie tylko osobom trzecim, które nie są konsumentami tych środków. Podzielając pogląd zawarty m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Wr 37/16, Sąd wyraził stanowisko, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii to udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącym ich konsumentami, jak i będącym ich konsumentami tj. nabywającym je w celu spożycia.
Ustawodawca w art. 52a ust. 1-3 cytowanej ustawy wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). Ocena w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r. Wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jak podkreślił Sąd, powinna bowiem uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c tej ustawy.
W konsekwencji w procesie ustalania treści normatywnej art. 52a wspomnianej ustawy nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z tej racji nie ma zastosowania zasada interpretacyjna wykluczająca na gruncie jednego aktu prawnego nadawanie takim samym wyrażeniom odmiennego znaczenia. W tej mierze Sąd wskazał, że należało podzielić pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2684/13, z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. II OSK 2965/13 i z dnia 9 września 2015 r. sygn. II OSK 77/14. Z uwagi na powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia przez organ inspekcji sanitarnej art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego do wspomnianego naruszenia doszło z uwagi na zaniechanie przez organ przeprowadzenia dowodu z przesłuchania M. C. Skoro jednak wprowadzenie do obrotu środka zastępczego następuje niezależnie od tego, czy odbiorca tego środka zamierza przeznaczyć go na własny użytek czy też przekazać dalszym odbiorcom, zeznania M. C. nie mogły mieć znaczenia dla ustaleń organu w tym zakresie, a w ostateczności nie miałyby też wpływu na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie, że należy się zgodzić się z organem, iż wymierzona skarżącemu kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, wobec czego nie podlega ocenie stosunek sprawcy do czynu. Organ, wymierzając karę administracyjną, nie bada świadomości co do niezgodnego z prawem działania sprawcy, czy jego postawy. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje, czy skarżący miał świadomość, że wprowadzona przez niego do obrotu substancja należy do grupy środków zastępczych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że strona wiedziała, jaka jest nazwa tej substancji (nazwę "3 CMC" umieszczono na opakowaniu), a zatem miała możliwość sprawdzenia jakiego jest ona rodzaju.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. C., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 i art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący wprowadził do obrotu środek zastępczy, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na taki wniosek, albowiem brak jest wiedzy, czy odbiorca tego środka zastępczego (M. C.) nabył go na własny użytek, czy też zamierzał przekazać go innym osobom, wskutek czego nie jest możliwym przyjęcie, iż zostały wypełnione znamiona "wprowadzenia do obrotu" i przez co bezzasadnym jest wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1 ww. ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący sprzeciwił się stanowisku Sądu I instancji w zakresie wykładni nadawanej art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wskazując, że zakresem pojęcia "wprowadzenia do obrotu" środka zastępczego nie jest objęte udzielenie tego środka innej osobie, jeżeli pozostaje ona jego konsumentem. Zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne postrzeganie w postępowaniu administracyjnym "wprowadzenia do obrotu" środka zastępczego w sposób odmienny aniżeli ma to miejsce w orzecznictwie sądów karnych. Przytaczając tezy orzecznictwa sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego, skarżący zwrócił uwagę na konieczność uwzględniania dyrektyw językowych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a także opieranie się na założeniu "racjonalnego prawodawcy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W świetle zarzutu postawionego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje to, czy przyjęty przez Sąd I instancji kierunek wykładni nadanej art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 i art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest prawidłowy. Zastrzeżenia wnoszącego skargę kasacyjną koncentrują się na wykazaniu, że pojęcie "wprowadzenia do obrotu" środka zastępczego z znaczeniu przyjętym w art. 52a ust. 1 ww. ustawy nie obejmuje udzielenia tego środka osobie pozostającej jego konsumentem, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywania tego w żaden sposób nie podziela, gdyż nie znajduje ono uzasadnienia w treści przepisów stanowiących podstawę skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania w stosunku do skarżącego przez organy inspekcji sanitarnej, kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł. Wprowadzeniem środków zastępczych do obrotu, w świetle treści art. 4 pkt 34 ww. ustawy, zawierającego definicję legalną wskazanego określenia ustawowego, jest ich "udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie [...]". Powyższą regulację uzupełnia art. 44b ust. 1 ustawy, przyjmujący, że wytwarzanie, przywóz i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podlega zakazowi.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni aprobuje, za utrwalone należy uznać zapatrywanie, zgodnie z którym pojęcie "wprowadzenia do obrotu" środków zastępczych, o których mowa w art. 4 pkt 34 w zw. z art. 52a ust. 1 ustawy, oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Zakaz ten obejmuje więc każdego, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy, czyli udostępnia go osobie trzeciej w jakiejkolwiek formie i w jakimkolwiek celu, odpłatnie lub nieodpłatnie (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. II OSK 2574/16; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1954/16; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 2480/15; wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r. sygn. II OSK 77/14; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. II OSK 2965/13; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2684/13).
Stanowisko to w złożonej skardze kasacyjnej skarżący zakwestionował, jednakże w żaden sposób nie podważył argumentów, które stoją za stanowiskiem, iż w procesie ustalania treści normatywnej art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie powinno się w sposób bezpośredni odwoływać do poglądów judykatury wyrażanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, albowiem zostały one ukształtowane na tle innego reżimu normatywnego, penalizującego określone zachowania godzące w życie i zdrowie publiczne, dotycząc stosowania wyłącznie sankcji karnej względem sprawy przestępstwa a nie odpowiedzialności administracyjnoprawnej.
Dokonywana przez Sąd I instancji ocena zachowania skarżącego z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania względem niego sankcji administracyjnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego nie wymagała ustalenia, czy odbiorca tego środka (M. C.) nabył go na własny użytek. W pełni zgodzić się należy bowiem z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie do tego, że z treści art. 4 pkt 34 ustawy nie da się wywieść warunku, że udostępnienie środków zastępczych osobom trzecim musi się charakteryzować cechą szczególną związaną z tym, ze wskazane osoby nabycia ww. środków nie dokonują z zamiarem wykorzystania ich na własny użytek. Wprowadzenie do obrotu środka zastępczego, rozumiane jako jego "udostępnienie" osobie trzeciej nie obejmuje "celu" wejścia przez tę osobę w posiadanie tego środka i sposobu jego dalszego zamierzonego wykorzystania. Błędne tym samym jest postrzeganie przez skarżącego sposobu wykorzystania środka zastępczego przez jego odbiorcę jako okoliczności relewantnej prawnie, albowiem objętej "znamionami" czynu ujętego w treści art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną zgadza się ze stanowiskiem tego Sądu zawartym w wyroku z dnia 17 października 2018 r. sygn. II OSK 2574/16, iż zarówno w języku prawniczym, jak i w języku potocznym wyrażenia "udzielić" i "udostępnić" są znaczeniowo zbliżone, odnosząc się do czynności prowadzących do "umożliwienia uzyskania czegoś" przez określoną osobę. Mając to na uwadze, przy ustalaniu zakresu znaczeniowego czynności polegającej na "wytwarzaniu lub wprowadzaniu do obrotu" na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środka zastępczego (art. 52a ust. 1 ustawy) nie ma uzasadnienia do niejako "wydzielenia" z działania sankcjonowanego przez wskazany wyżej przepis udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej będącej jego bezpośrednim konsumentem tylko z tego względu, że odrębnie przyjęta przez ustawodawcę ocena prawnokarna takiego zachowania wymagała uczynienia z niego odrębnego występku od tego, który opisuje art. 56 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Penalizując zachowania związane z obrotem środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi, słomą makową lub nowymi substancjami psychoaktywnymi, ustawodawca dokonał zróżnicowania zagrożenia karą, biorąc pod uwagę zasadnicze postaci czynności sprawczej, w tym nie tylko wytwarzanie środków odurzających, ale również ich przetwarzanie i przerabianie, wprowadzanie do obrotu, uczestniczenie w tym obrocie, a wreszcie udzielanie środków odurzających, ułatwianie użycia albo nakłanianie do ich użycia. Konieczność penalizowania odmiennych rodzajów zachowań, w świetle nadanego brzmienia art. 58 i art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii odwołujących się do "udzielenia" innej osobie ww. środków doprowadziła do takiego określenia strony przedmiotowej przestępstwa wskazanego w art. 56 ustawy, które istotne znaczenie przypisuje "właściwościom" odbiorcy środka, niepozwalającym uznawać go za jego jednoczesnego konsumenta.
Tego założenia interpretacyjnego nie da się jednakże w sposób bezpośredni przenieść na grunt art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, ponieważ ratio legis wprowadzenia do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zmiany normatywnej regulującej odpowiedzialność administracyjnoprawną podmiotu za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego oparte było na uznaniu, że odpowiedzialności tej podlegać będzie każde udostępnienie środka zastępczego osobie trzeciej w jakiejkolwiek formie i w jakimkolwiek celu. Wprawdzie w piśmiennictwie względem tego stanowiska zgłoszone zostało zastrzeżenie (por. Cz. Kłak, Nowa definicja środka zastępczego w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii – czy jest potrzebna?, Przegląd Więziennictwa Polskiego 2017, nr 96, s. 144 i n.), które – podobnie jak skarżący – odwołuje się do potrzeby posługiwania się przy określaniu zakresu przedmiotowego odpowiedzialności administracyjnoprawnej dyrektywą konsekwencji terminologicznej, jednakże formułowane zarzuty nie uwzględniają tego, że przy wykładni art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nadawane znaczenie wprowadzenia do obrotu środka zastępczego wynika ze sposobu definiowania wskazanego zachowania przez art. 4 pkt 34 ww. ustawy, który nie posługuje się kryterium odwołującym się do szczególnych właściwości nabywcy środka zastępczego.
Trudno w związku z tym zakładać, by spójność terminów użytych w art. 52a ust. 1 i art. 56 ustawy mogła zostać osiągnięta poprzez nadanie definicji legalnej zamieszczonej w przepisach ogólnych ustawy znaczenia wynikającego ze znaczenia wyrażeń, do których definicja ta ma się odnosić w celu ich wyjaśnienia. Innymi słowy za niedopuszczalne uznać trzeba wprowadzenie do art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii na potrzeby interpretowania art. 52a ust. 1 zastrzeżenia, którego przepis ten nie zawiera wyłącznie ze względu na potrzebę odróżnienia czynności sprawczej, do której odnosi się art. 56 ustawy, od zbliżonego zachowania wskazanego w art. 58 i art. 59 ustawy. Niewątpliwie reguły i zasady prawa karnego mogły doprowadzić do przyjęcia, że działanie przestępcze, o którym stanowi art. 56, nie polega na udzieleniu środka osobie będącej jego konsumentem, niemniej wyodrębnienie przez ustawodawcę tej szczególnej formy wprowadzenia środka do obrotu – wbrew powoływanym argumentom – nie mogło skutkować zawężeniem zakresu przedmiotowego przepisu 52a ust. 1 ustawy.
Zauważyć jednocześnie trzeba w kontekście poczynionych rozważań, że w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wprawdzie podkreślał doniosłość zasady konsekwencji terminologicznej, ale równocześnie ostrzegał przed jej absolutyzacją. Wynika to z faktu, że ustawodawca może dokonywać wyjątkowych odstępstw od niej nie tylko wówczas, gdy formułuje przepisy należące do różnych gałęzi prawa, ale także, gdy dane określenie jest nader ogólne i pojemne, zaś odmienne cele różnych regulacji nakazują odpowiednie dla każdej z nich skonkretyzowanie tego określenia (por. uchwała pełnego składu TK z dnia 8 marca 1995 r. sygn. W 13/94, OTK 1995/1/21).
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.