Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 381/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 2004 r., odmawiającą E. i R. P. uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2000 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej terminu rozbiórki, w pozostałej części utrzymującej w mocy rozbiórkę budynku letniskowego oraz wiaty drewnianej na działce nr [...] we wsi M., gmina S..

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. wydana została w konsekwencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 228/07, którym uchylona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. Sąd wydając powyższy wyrok związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1331/05, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 7/05, oddalający skargę E. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy i czy ewentualnemu uchyleniu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ nie podzielił argumentacji stron, że uchylenie decyzji leży w ich słusznym interesie oraz interesie społecznym. Okoliczność, że działka, na której usytuowany jest budynek letniskowy, przewidziana jest od 1999 r. pod zabudowę letniskową, a strony opłacają podatek od nieruchomości, nie mieści się w dyspozycji art. 154 k.p.a. Oczywiste zaś jest, że uchylenie decyzji o rozbiórce leży w interesie inwestorów.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że zastosowanie w sprawie art. 154 k.p.a. byłoby sprzeczne z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdyż wskazany przepis k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji o nakazie rozbiórki, nie jest to bowiem decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabywa prawa.

Na ostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. E. i R. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucili naruszenie art. 7 w zw. z art. 9 k.p.a., art. 138 § 1 w zw. z art. 154 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wnosząc o uchylenie decyzji, a także o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdzili, że organ, będąc związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, wadliwie rozpoznał sprawę, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego.

Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując ponownie odwołanie, winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na sprecyzowanie pierwotnego wniosku oraz wydanie poprawnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 k.p.a.

Skarżący stwierdzili, że organ II instancji nie odniósł się do ich wniosku o rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 155 k.p.a. Wniosek taki był zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy powinien go potraktować jako wszczęcie nowego postępowania administracyjnego i postanowieniem przekazać do organu właściwego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 154 k.p.a. reguluje jeden z trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Tryb ten ma charakter procesowy, a wskazany przepis zawiera przesłanki, jakimi kieruje się organ, prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami z niego wynikającymi, a więc czy możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Taka sytuacja miała miejsce, bowiem decyzja o nałożeniu na stronę obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego ma charakter związany, a organ w określonych prawem okolicznościach miał obowiązek ją wydać i wola strony w żadnych okolicznościach nie mogła skutkować jej zmianą. Decyzja taka nie jest nie również rozstrzygnięciem, na mocy którego żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. skargę kasacyjną złożyli E. i R. P. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), naruszenie:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym brak jego zastosowania;
2. 2) art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym jego zastosowanie;
3. 3) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy i uznanie, dokonanych z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ustaleń organu odwoławczego za własne;
4. 4) art. 168 § 1 w związku z art. 170 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1331/05).

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł, że decyzja organu II instancji podjęta została w oparciu o niewłaściwie zgromadzony materiał dowodowy, z naruszeniem art. 7, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wydana bowiem została na podstawie art. 154 k.p.a., zamiast art. 155 k.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał te ustalenia za prawidłowe. Pierwotny wniosek skarżących dotyczył uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r. (zapadłej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 9 grudnia 1997 r.). Tymczasem organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do wniosku o rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o treść art. 155 k.p.a., zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 19 sierpnia 2004 r. Przepis ten umożliwia uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej, na mocy, której strony nabyły prawo.

Organ odwoławczy, rozpatrując ponownie sprawę, nie wziął pod uwagę, że wniosek strony wiąże organ, co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny.

Nastąpiło zatem istotne naruszenie przez organ II instancji zasad wynikających z art. 7 w związku z art. 9 k.p.a., które stanowią, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organy czuwają również nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zatem brak przeprowadzenia z urzędu przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie i przyjęcie ustaleń dokonanych przez organ jak za własne, skutkowało wydaniem wadliwego wyroku.

W ocenie składających skargę kasacyjną, wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. powinien być potraktowany jako wszczęcie nowego postępowania administracyjnego i przekazany postanowieniem do organu właściwego, ewentualnie strony powinny otrzymać zawiadomienie, o którym mowa w art. 66 § 1 k.p.a. Potraktowanie tego wniosku przez organ II instancji - a tym samym przez Sąd I instancji - jako wykraczający poza ramy postępowania, bez jednoczesnego wskazania, co do sposobu jego rozpoznania, powoduje, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, co uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższe uchybienia w sposób bezpośredni przyczyniły się, w ocenie skarżących, do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym brak jego zastosowania oraz naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym jego zastosowanie.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 168 § 1 w związku z art. 170 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1331/O5), był prawomocny, a zatem wiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który orzekając w dniu 28 listopada 2O07 r., całkowicie pominął treść ustaleń w nim zawartych.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi skierowanej do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie organu administracyjnego o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało wnioskiem, E. i R. P. domagających się uchylenia decyzji o rozbiórce w trybie art. 154 k.p.a. Taki był też przedmiot kontroli sądowej w pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej skierowanej przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jej autor postawił jedynie zarzuty naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania. Kwestionował tym samym stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Jednakże postawione zarzuty nie mogły przynieść oczekiwanego przez kasatora rezultatu.

Przede wszystkim nie może przynieść takiego skutku kwestionowanie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji poprzez postawienie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzut ten powiązany został z zarzutem naruszenia art. 7, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającym na błędnym przyjęciu stanu faktycznego sprawy i uznania za własne błędne ustalenia organów, dokonane w postępowaniu administracyjnym.

Tymczasem art. 106 § 3 p.p.s.a. wprowadza możliwość przeprowadzenia przez Sąd, w określonych warunkach, dowodów uzupełniających z dokumentów. Ustanawia zatem kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w oparciu o procedurę określoną w p.p.s.a. Nieprawidłowo zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. powiązany został z przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji, określonymi w k.p.a. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. daje podstawę do dokonywania jedynie ustaleń w zakresie zadań sądu administracyjnego, tj. kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może on być natomiast wykorzystywany w celu rozpatrzenia wniosków dowodowych dotyczących dokonania ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, której rozpoznanie należy do właściwego organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2007 r., I GSK 1511/06, niepubl.).

Zatem nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu, jeśli miałoby to służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Do tego zmierzała zaś argumentacja uzasadniająca postawienie tego zarzutu.

Ponadto możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym (a z akt sprawy wynika, że nie był), to jego nieprzeprowadzenie przez Sąd nie mogłoby być jednoznacznie ocenione jako naruszenie prawa procesowego, do tego na tyle istotne, że wpływające na wynik sprawy.

Jeśli intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie, że Sąd I instancji przyjął do podstawy rozstrzygnięcia stan faktyczny ustalony przez organy niezgodnie z obowiązującą ją procedurą, zawartą w k.p.a., to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został wprawdzie powołany w skardze kasacyjnej, jednakże bez powiązania go z przepisami regulującymi procedurę administracyjną, bądź sądowoadministracyjną, a jedynie w kontekście jego niezastosowania, co doprowadziło do oddalenia skargi. Bez wskazania przepisów regulujących postępowanie administracyjne, powiązanych ze wskazanym przepisem procedury sądowej, które w ocenie kasatora zostały naruszone, a do uchybienia których, w ocenie Sądu I instancji, nie doszło przed organami, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie skontrolować zasadności takiego zarzutu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten określa jedno z możliwych rozstrzygnięć sprawy przez sąd administracyjny. Tak więc skarga podlega oddaleniu, jeśli z przeprowadzonego postępowania wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie Sądu l instancji, a naruszenia art. 151 p.p.s.a. upatruje w tym, że Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Warszawie nie dostrzegł takich uchybień, zarówno w płaszczyźnie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym samym WSA trafnie zastosował jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 151 p.p.s.a.

Również zarzut naruszenia art. 168 § 1 w związku za art. 170 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za nieusprawiedliwiony. W myśl art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Stosownie zaś do art. 170 orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zarzut ten został uzasadniony w ten sposób, że w motywach zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. pominięta została treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2006 r., rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 września 2005 r.

Ze stanowiskiem takim w żaden sposób zgodzić się nie można. Zarówno z treści decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., jak i z motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, iż uwzględniona została wykładnia prawa dokonana w przywołanym przez kasatora wyroku NSA z dnia 14 października 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a. konstruują dwie odrębne drogi wzruszenia niewadliwych ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjęcie z kolei tezy o odmienności tych dróg powoduje, że nie można ich dowolnie zmieniać, czy też zastępować jedną przez drugą w toku instancji. W szczególności nie można traktować jako poprawne postępowań administracyjnych, z których pierwszoinstancyjne opiera się na treści art. 154 k.p.a., a odwoławcze na treści art. 155 k.p.a. Skoro zatem w treści żądania strony zawarty był wniosek o zastosowanie trybu określonego w art. 154 k.p.a., to organ, choćby nawet nie zgadzał się z zaproponowaną przez strony kwalifikacją żądania, był związany jego treścią.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że rozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku na podstawie art. 155 k.p.a., mimo oparcia przez organ I instancji swego rozstrzygnięcia na art. 154 k.p.a. (a więc zgodnie z wnioskiem strony), nie spełniało wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem miały miejsce dwa jednoinstancyjne postępowania administracyjne.

Ta wykładnia oraz ocena prawna, stosownie do art. 153 p.p.s.a., wiąże w danej sprawie. Zatem zarzut wadliwego przyjęcia przez Sąd meriti stanu faktycznego sprawy nie jest zrozumiały, jako że w sytuacji rozpoznania przez organ I instancji wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji rozbiórkowej w kontekście przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., organ odwoławczy nie posiadał kompetencji do rozpoznania zasadności tego wniosku w oparciu o przesłanki określone w art. 155 k.p.a.

Natomiast związanie prawomocnym wyrokiem, a którym mowa w art. 170 p.p.s.a. i na który powołuje się autor skargi kasacyjnej, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga on określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Stąd też zarzut naruszenia art. 168 § 1 w związku z art. 170 p.p.s.a., jako błędnie postawiony, nie mógł wywołać oczekiwanego rezultatu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.