Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 610/18 oddalił skargę B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. A. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. Po rozpatrzeniu odwołania B. P. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja była poprzedzona postanowieniem tego organu z [...] lipca 2016 r. (zmienionym postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r.) nakładającym na inwestorkę obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami poprzez przedłożenie wymienionych dokumentów.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] postanowieniem z [...] października 2016 r. nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Następnie, po ich uzupełnieniu, Starosta [...] decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. A. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej na działce nr ewid. [...] w miejscowości B. Po rozpatrzeniu odwołania B. P. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 899/17 uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., wskazując na konieczność ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: rozporządzenie). Powołany przepis dopuszczał w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia, rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2017 r.

Zdaniem organu odwoławczego dokonana analiza projektu budowlanego potwierdza spełnienie wszystkich warunków określonych w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Jak wskazał organ, projektowana rozbudowa budynku istniejącego planowana jest poza 3 m pasem. Z rysunków wynika, że odległość części rozbudowanej budynku od granicy działki nr ewid. [...] wynosi 5,50 m (1,50 m + 4,00 m). Z kolei nadbudowa obejmować będzie nie więcej niż jedną kondygnację. Zarówno ściana parteru budynku, jak też nadbudowana ściana poddasza, zwrócona w stronę granicy z ww. działką (od strony zachodniej), nie będzie posiadać otworów okiennych i drzwiowych, gdyż zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 4 m od granicy tej działki. Otwory okienne i otwór drzwiowy zaprojektowane w ścianach od strony północnej i południowej zlokalizowane są w odległości większej niż 4 m od granicy działki skarżącej.

Odnosząc się do spełnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej organ stwierdził, że ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowane w odległości mniejszej niż 4 m od granic działek sąsiednich, tj. 1,5 m od granicy z działką nr ewid. [...] (własność skarżącej) i 3,19 m od granicy z działką nr ewid. [...], będą ścianami oddzielenia przeciwpożarowego klasy REI60. Ponadto stwierdzono, że spełnione zostały również wymagania określone w § 13 i 60 rozporządzenia. Analiza projektu budowlanego wykazała, że wysokość projektowanego po rozbudowie i nadbudowie budynku będzie mniejsza niż odległość od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...], która wynosi 11,86 m. Wobec powyższego organ ocenił, że spełniony został warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dokonując sprawdzenia projektu budowlanego w pozostałym zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1, 3, 4 Prawa budowlanego stwierdzono jego zgodność z decyzją o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy ustalił ponadto, że działka inwestycyjna usytuowana jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ([...]). Dalej ocenił, że pomimo, iż organ pierwszej instancji nie dokonał oceny w aspekcie zgodności projektu budowlanego z przytoczonym wyżej aktem prawa miejscowego, który w § 3 uchwały formułuje zakazy obowiązujące na terenie ww. obszaru, to nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wojewoda stwierdził, że kwestia ta została już wyjaśniona w decyzji tego organu z [...] czerwca 2017 r. Końcowo podkreślono, że projekt budowlany jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

B. P. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 32 ust. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Skarżąca podniosła m.in., że organ pominął, iż objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynek gospodarczy, mający w zamierzeniu inwestora być przebudowany na budynek mieszkalny jednorodzinny, w rzeczywistości posadowiony jest w odległości mniejszej aniżeli dopuszczalne w drodze wyjątku 1,50 m od granicy nieruchomości sąsiedniej. Zarzuciła organowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i nieodniesienie się do wszystkich wskazywanych przez nią kwestii, w szczególności zastrzeżeń dotyczących aktualnego stanu technicznego objętego inwestycją budynku gospodarczego oraz spełnienia w tym konkretnym przypadku wymogów prawa budowlanego.

Skarżąca nie zgodziła się również z oceną organu odwoławczego, że brak dokonania przez organ pierwszej instancji oceny przedłożonego projektu zagospodarowania działki w aspekcie zgodności z uchwałą [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nadto podniesiono, że wbrew stanowisku organu znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna w sprawie warunków zabezpieczeń pożarowych nie została zaakceptowana przez Komendanta Wojewódzkiego PSP w R. a jedynie organ ten wyraził stanowisko, że ekspertyza ta nie podlega uzgodnieniu w oparciu o § 272 ust. 3 rozporządzenia. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu, który miałby jakikolwiek wpływ na ustalony wynik sprawy. Organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób nienaruszający reguł określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i prawidłowo stwierdziły zgodność zamierzenia budowlanego z obowiązującymi regulacjami prawa budowlanego.

Dalej Sąd dokonał oceny, czy Wojewoda [...] wykonał wytyczne wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 899/17. Podkreślił przy tym, że w sprawie zastosowanie miał § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa i Infrastruktury z 14 listopada 2017 r. o zmianie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285). Zdaniem Sądu Wojewoda dokonał w toku postępowania szczegółowej kontroli projektu budowlanego pod kątem spełnienia wymogów wynikających z powyższego przepisu rozporządzenia (Sąd przytoczył zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia w tym zakresie). Organ odwoławczy ustalił także, że ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowane w odległości 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] i 3,19 m od granicy działki nr ewid. [...] zostały zaprojektowane jako ściany oddzielania przeciwpożarowego o klasie REI60.

Wojewoda powołał się przy tym na ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę budowalnego, z której jednoznacznie wynika, że projektowane przedsięwzięcie spełnia wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej. W aktach sprawy znajduje się także pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] grudnia 2015 r., wyrażające opinię tego organu o spełnieniu przez projekt wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jakie określają przepisy rozporządzenia. Nie stwierdzono w tym piśmie potrzeby dokonania uzgodnienia, gdyż uznano zachowanie w projekcie obowiązujących standardów ochrony przeciwpożarowej. Zachowanie minimalnych odległości, jakie określają przepisy rozporządzenia ze względu na ochronę przeciwpożarową, nie jest zdaniem Komendanta wymagane. Dlatego też jego uzgodnienie nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd podzielił stanowisko organu o niewykazaniu przez stronę niezachowania odległości 1,5 m od granicy z działką stanowiącą przedmiot przysługującego jej prawa współwłasności. Przekonująco wyjaśniono stronie, że oświadczenia osób sporządzających projekt budowlany podlegających odpowiedzialności prawnej są wystarczająco wiarygodne i mogą stanowić podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Sąd dodał, że § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nie wymagał zachowania przy rozbudowie budynku istniejącego odległości 1,5 m, lecz zachowania dotychczasowych wymiarów tego obiektu. Taka odległość występuje, lecz w § 12 ust. 2 rozporządzenia, który nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Zdaniem Sądu Wojewoda [...] dokonał też pozytywnej dla inwestora konfrontacji projektu budowalnego z przepisami prawa, w tym regulacjami prawa miejscowego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego poprzez odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy kwestii naprawia uchybienia decyzji Starosty w zakresie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W zaskarżonej decyzji podano wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz dokonano ich właściwej i przekonującej oceny. Sąd wskazał, że Wojewoda w swej kasacyjnej decyzji z [...] września 2016 r. zwrócił uwagę Staroście na istotne braki w złożonym przez inwestora projekcie technicznym, tj. konieczność ponumerowania projektu budowlanego, brak danych dotyczących fundamentów budynku gospodarczego, a także na konieczność zbadania zgodności zamierzenia z postanowieniami uchwały Sejmiku [...] z [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Organ pierwszej instancji wykonał wytyczne wzywając inwestorkę do uzupełnienia wadliwego projektu budowlanego (postanowienie z [...] października 2016 r.). Inwestorka w toku postępowania przy piśmie z 24 stycznia 2017 r. przedłożyła projekt uwzględniający uwagi PINB w S. Kwestie zgodności zabudowy z regulacjami uchwały Sejmiku Wojewoda ocenił ponownie w zaskarżonej decyzji już we własnym zakresie i stwierdził w niej, że pomimo, iż organ pierwszej instancji nie dokonał oceny zgodności inwestycji z przepisami uchwały, to nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Wojewoda powołał się na własną ocenę tej kwestii, wyrażoną uprzednio w swej decyzji z [...] czerwca 2017 r. i ją podtrzymał. To zdanie Wojewody znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2017 r., gdzie wyrażono jednoznaczną ocenę na temat zgodności planowanej inwestycji z zapisami § 3 uchwały Sejmiku. Tak sformułowane stanowisko nie zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zakwestionowane w przytoczonym wyżej prawomocnym wyroku. Oznacza to, że wcześniej dostrzeżone uchybienia w decyzji organu pierwszej instancji zostały usunięte w ramach postępowania odwoławczego, przez co nie było konieczności wydawania kolejnej decyzji kasacyjnej.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej, że decyzja organu pierwszej instancji nie różni się od poprzednio wydanej, a uchylonej przez Wojewodę. W ocenie Sądu te różnice są bardzo istotne, a wynikają z tego, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2017 r. została wydana po uwzględnieniu wytycznych zawartych w kasacyjnej decyzji Wojewody z [...] września 2016 r. Decyzja ta została także wydana po wykonaniu przez inwestorkę nakazu uzupełnienia projektu budowlanego o braki wyszczególnione w postanowieniu Starosty z [...] października 2016 r. (uzupełnienie tych braków nastąpiło przez złożenie 27 stycznia 2017 r. poprawionych 4 egzemplarzy projektu budowalnego).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. P. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1. 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska oraz fakt, że projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, stanowią jedyne i wystarczające w rozpoznawanej sprawie przesłanki zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
3. b) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, polegające na pominięciu, że sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno- budowlanych z sąsiednią nieruchomością dozwolone jest tylko w wyjątkowych wypadkach, które podobnie jak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, gdy inwestor ma realną możliwość usytuowania budowli w prawidłowej odległości do granicy sąsiedniej nieruchomości;
4. c) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, polegające na pominięciu, że zasada równego traktowania stron przemawia przeciwko pozwoleniu inwestorowi na budowę w odległości mniejszej aniżeli dozwolona obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi z cudzą nieruchomością, jeżeli strona przy zachowaniu dobrej woli i należytej w tym zakresie staranności ma możliwość zachowania odpowiedniej, wymaganej przepisanymi prawa odległości od wznoszonych przez siebie budynków do granicy sąsiedniej nieruchomości;
5. d) § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zawarte w przedłożonym przez wnioskodawczynię projekcie budowlanym rozwiązania są zgodne z obowiązującymi przepisami, a w konsekwencji również z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich, nie powodując ich naruszenia, podczas gdy ze względu na samą odległość usytuowania projektowanego budynku od nieruchomości sąsiedniej w sposób oczywisty ogranicza to prawa skarżącej właścicielki nieruchomości sąsiedniej;
6. 2. Naruszenie przepisów postępowania:
7. a) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1302) w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającymi na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
8. b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy Wojewoda [...] w swojej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez odwołującą się w jej odwołaniu, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a;
9. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności przez brak zajęcia przez Sąd stanowiska wobec wszystkich stawianych przez skarżącą, zarzutów, w tym w szczególności brak jakiegokolwiek stanowiska wobec konkretnej argumentacji zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ administracji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało ocenić najdalej idący zarzut – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (stwierdzenie przez sąd odwoławczy trafności tego zarzutu zwykle prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez odniesienia się do istoty sprawy). Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi. Wyjaśnić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, (w czym upatruje autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w niniejszej sprawie), a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA: z 29 marca 2017 r., I GSK 623/15; z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; publ. CBOSA). Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do istoty sprawy i wszystkich istotnych kwestii podnoszonych w skardze. Zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącą kasacyjnie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie zawiera szczegółowego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego, jednak wobec oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu w pozostałym zakresie powyższa wada pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Analizując pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego należy stwierdzać, że koncentrują się one wokół dokonanej przez Sąd wojewódzki oceny prawidłowości posadowienia planowanego obiektu w zbliżeniu do granicy z nieruchomością sąsiednią stanowiącą współwłasność skarżącej, przy czym wady tej skarżąca upatruje w zezwoleniu na realizację inwestycji w jej kształcie opisanym w projekcie, mimo że parametry działki inwestora pozwalały na realizację obiektu w oddaleniu od nieruchomości skarżącej. Art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w naruszeniu którego autor skargi kasacyjnej upatruje wadliwości rozstrzygnięcia, stanowi, że obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "uzasadnionych interesów osób trzecich", a wskazanie zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest podane jedynie przykładowo, to w orzecznictwie jak i piśmiennictwie dotyczącym tego zagadnienia przyjmuje się, że pojęcie to powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego. Warszawa 2016, Wyd. 3, str. 128). Interesy te muszą zatem znajdować swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Należy zauważyć, że nowelą Prawa budowlanego, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., legislator zastąpił wyraz "ochrona" (art. 5 ust. 1 pkt 6 omaw. ustawy w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.) wyrazem "poszanowanie" (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy w obecnym brzmieniu). Powyższe wskazuje, że wykładnia omawianego przepisu nie może pomijać treści art. 4 ustawy, który określa zasadę wolności budowlanej (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami).

Tym samym poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane w sposób absolutny. Przyjmuje się w orzecznictwie, że o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyroki NSA: z 14 marca 2006 r., II OSK 643/05, LEX nr 198341; z 24 czerwca 2010 r., II OSK 960/09, LEX nr 649107; z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1643/19, CBOSA). Podkreśla się również tamże, że przez poszanowanie interesów osób trzecich rozumie się również takie projektowanie (i użytkowanie) obiektu, które umożliwia skorzystanie przez właściciela (lub osobę posiadającą prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane) nieruchomości sąsiedniej z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono właścicielowi (tak m.in. wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji z punktu widzenia naruszenia ww. zasad. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ administracji prawidłowo stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią tego przepisu dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (odpowiednio w odległości 3 m / 4 m ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi / bez takich otworów) od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu projektowana rozbudowa i nadbudowa ma być realizowana w odległości większej niż 3 m od granicy z działką skarżącej (5,5 m od tej granicy), zaplanowano nadbudowę o jedną kondygnację, a od strony nieruchomości skarżącej budynek nie posiada (część istniejąca) i nie będzie posiadał (część projektowana) otworów okiennych i drzwiowych. Takie ustalenia organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, jak się zdaje nie są kwestionowane przez B. P. Niezrozumiałym jest zatem zarzut zawarty w pkt 1b skargi kasacyjnej, w którym zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jej autor wskazał, że organ i Sąd nie zauważył, że sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikających przepisów dopuszczalne jest tylko w wyjątkowych sytuacjach. Nie kwestionując trafności takiego stanowiska należy wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy sytuacja taka nie wystąpiła, skoro rozbudowana część znajduje się w odległości większej niż normy określone przepisami prawa.

Co więcej, uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej jak i skargi oraz odwołania nie wskazuje na takie okoliczności, które uzasadniałyby twierdzenie, że planowana inwestycja w jakikolwiek sposób naruszy interes prawny skarżącej. Powołała się ona bowiem jedynie na obniżenie wartości swojej działki, niemożność gospodarczego wykorzystania części gruntu oraz wskazała, że parametry działki inwestycyjnej umożliwiają realizację inwestycji w większym oddaleniu od granicy jej nieruchomości. Tymczasem przepisy prawa nie pozwalają organom architektoniczno-budowlanym na odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego jedynie z tego powodu, że istnieje możliwość bardziej optymalnego z punktu widzenia nieruchomości sąsiednich posadowienia projektowanego obiektu. Tym bardziej taka możliwość nie istnieje w sytuacji, gdy inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu budowlanego.

Również argumenty związane z brakiem możliwości gospodarczego wykorzystania gruntu nie mogą uzasadniać odmowy zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego. Niezależnie od tego, że organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do badania kwestii gospodarczego wykorzystania nieruchomości, to wskazać należy, że podniesione zarzuty nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a w szczególności w projekcie zagospodarowania terenu. W części opisowej projektu wskazano, że budynek mieszkalny na nieruchomości skarżącej jest usytuowany w odległości ponad 11 m od istniejącego budynku gospodarczego podlegającego rozbudowie i nadbudowie, a realizacja obiektu w żaden sposób nie uniemożliwi potencjalnej przyszłej inwestycji na nieruchomości skarżącej. Braku możliwości gospodarczego wykorzystania części nieruchomości nie można również wiązać z ewentualnym zacienieniem działki.

Należy podkreślić, że Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze nie przewidują ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie związane z zacienianiem pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. A zatem również w tym zakresie argumenty skarżącej kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie.

Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Jedynie na marginesie należy także wskazać, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony również z tej przyczyny, że nie został on powiązany z naruszeniem innych, konkretnie wskazanych przepisów postępowania. Innymi słowy, skoro art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, to dla skuteczności naruszenia tego przepisu (jak i art. 151 p.p.s.a.) niezbędne jest wskazanie innych przepisów postępowania, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na charakter sprawy oraz długość trwającego postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Prawo do publicznej rozprawy (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.) nie ma wszak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19.

Ograniczenia związane z epidemią są nadal, w większym lub mniejszym zakresie, utrzymywane. Przeprowadzenie w tych okolicznościach rozprawy zwiększyłoby zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki. Nadmienić należy, że strony niniejszego postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz o możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie, z czego finalnie nie skorzystały.