Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 96/19, oddalił skargę I.T. (dalej: "Skarżący"), na bezczynność Wojewody [...], w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] czerwca 2018 r. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z tytułu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na braki formalne wniosku, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżący został wezwany do ich uzupełnienia, poprzez okazanie do wglądu oryginału dokumentu podróży wraz z dostarczeniem kopii wszystkich zapisanych stron oraz dostarczenie 4 fotografii. Dodatkowo skarżący został wezwany do osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz do złożenia odcisków linii papilarnych. W wysłanym wezwaniu cudzoziemiec został poinformowany, że pouczenie o prawach i obowiązkach w kilku językach znajduje się na stronie internetowej urzędu, a w wersji papierowej jest do pobrania w urzędzie.
Termin do dokonania czynności upłynął z dniem [...] września 2018 r. Braki zostały uzupełnione w dniu [...] października 2018 r., w związku z czym organ zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania.
W dniu [...] października 2019 r. Skarżący wystosował ponaglenie, a w dniu [...] stycznia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...].
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku jest terminem ustawowym i jako taki, nie może być przez organ prowadzący postępowanie skracany, ani przedłużany. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej, przedsiębranej przez stronę, a od negatywnych skutków uchybienia terminu ustawowego, strona może bronić się wyłącznie przez złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Sąd podkreślił, że przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą uzupełnienie przez wnioskodawcę braków formalnych po terminie, lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu tego podania bez rozpoznania, uniemożliwia pozostawienie pisma bez rozpoznania i skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków formalnych, a zatem w realiach rozpoznawanej sprawy w czasie nielegalnego pobytu na terytorium Polski, co zobowiązywałoby organ do wydania decyzji odmawiającej wnioskującemu pobytu w Polsce.
W ocenie Sądu organ prawidłowo wezwał Skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, określając jednocześnie skutki w przypadku ich nieusunięcia. Sąd wywiódł, że Skarżący nie przedstawił w skardze żadnej argumentacji, która podważałby pozostawienie podania bez rozpoznania i wezwania skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Nieuzupełnienie braku formalnego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę oraz brak osobistego stawiennictwa na wezwanie skutkowało tym, że organ nie mógł wszcząć postępowania w tym przedmiocie. Wezwanie z dnia [...] sierpnia 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych zawierało wyraźne pouczenie o brakujących dokumentach, sposobie ich uzupełnienia oraz konsekwencjach w przypadku ich nieuzupełnienia.
Ponadto cudzoziemiec został również poinformowany o dostępności pouczenia o przysługujących mu prawach i obowiązkach w kilku językach na stronie internetowej [...]. Dodatkowo Sąd odnotował, że Skarżący był reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika. W ocenie Sądu z uwagi na podjęcie czynności materialno-technicznej pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w sprawie nie można mówić o bezczynności organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności, w sytuacji, gdy wniosek został uzupełniony przed dniem sporządzenia zawiadomienia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. zw. z art. 7 ust. 1 tiret 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że obowiązek pisemnego pouczenia cudzoziemca o przysługujących mu prawach i obowiązkach ma charakter ogólny i nie rozciąga się na informację o brakach formalnych, co nie tylko narusza zasady demokratycznego państwa prawa, ale również świadczy o wadliwości, bezskuteczności, a nawet w świetle skutków prawnych nieistnieniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, gdyż organ nigdy w sposób prawidłowy nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ponieważ wezwanie z dnia 23 sierpnia 2018 r. było wadliwe i nie zawierało pouczenia o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że jego wniosek został uzupełniony przed dniem sporządzenia zawiadomienia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy.
W ocenie Skarżącego wezwanie cudzoziemca, który nie włada sprawnie językiem polskim, do uzupełnienia braków w języku polskim świadczy o jego wadliwości. Skarżący podniósł także, że organ nigdy nie wezwał go skutecznie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, gdyż wezwanie z dnia [...] sierpnia 2018 r. było przedwczesne i nie zawierało rygoru pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Argumentował, że organ nie miał podstaw do ponownego wezwania Skarżącego do osobistego stawiennictwa w urzędzie, skoro stawił się w organie w dniu [...] sierpnia 2018 r. Zaznaczył przy tym, że w aktach sprawy nie znajduje się również żadne wyjaśnienie, dlaczego w dniu [...] sierpnia 2018 r. nie wyznaczono Skarżącemu terminu na złożenie odcisków linii papilarnych. Dopiero po złożeniu odcisków linii papilarnych organ winien wezwać Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Wezwanie do uzupełnienia braków winno być tak sformułowane, by umożliwiało stronie prawidłową realizację nałożonego obowiązku procesowego, a wadliwe wezwanie do uzupełnienia braków nie może uzasadniać zwrotu pisma, jeżeli jest adresowane do osoby nieporadnej. Zdaniem Skarżącego w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z osobą nieporadną w szerszym znaczeniu, bowiem ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie obowiązku informacyjnego. Z kolei komunikat organu i brak pouczenia skutkował niejasnością wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a nawet brakiem braków formalnych uniemożliwiającym nadanie sprawie dalszego biegu. Zdaniem Skarżącego w przypadku gdy wezwanie nie zawiera pouczenia o rygorze pozostawienia pisma bez rozpoznania, na organie spoczywa obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Należy również wskazać, że na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Zasadnie bowiem podnosi skarżący kasacyjnie, że uzupełnienie przez niego braków formalnych wniosku po terminie wyznaczonym przez organ, ale jeszcze przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, nie stanowiło podstawy do pozostawienia przez organ tego wniosku bez rozpoznania. Istotnie wykładnia art. 64 § 2 k.p.a. swego czasu wywoływała wątpliwości w tym zakresie jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego, jeżeli strona uzupełnieni wniosek o wskazane braki formalne po terminie wyznaczonym przez organ administracji, ale jeszcze przed pozostawieniem podania bez rozpoznania, brak jest podstaw do pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania. Celem bowiem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania.
Jeśli strona nałożony na nią obowiązek wykonała, nawet jeśli nastąpiło to z opóźnieniem, ale przed wystosowaniem do niej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to brak jest podstaw do stosowania takiej sankcji, gdyż nie ma to w takim przypadku racjonalnego uzasadnienia. Organ administracji zamiast zastosować najprostsze środki do załatwienia sprawy, to jest rozpoznać wniosek, który już nie ma braków formalnych, poprzedzałby to załatwienie dodatkowymi czynnościami w postaci wystosowania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz konieczności ponowienia przez stronę już uzupełnionego wniosku. W efekcie jednak po dokonaniu tych czynności, organ administracji rozpoznawałby identyczny wniosek. Z pewnością takiego postępowania nie można uznać za realizację przez organy administracji wymogu posłużenia się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1559/19, LEX nr 2725263, wyrok NSA z dnia 14 września 2018r. sygn. akt II OSK 1914/18, wyrok NSA z dnia 14 września 2018r. sygn. akt II OSK 629/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 11/18 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 33/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej części rozważania Sądu I instancji pomimo, że są błędne pozostają jednak bez wpływu na prawidłowość końcowego rozstrzygnięcia, które odpowiada prawu. Zauważyć bowiem należy, że Skarżący nie stawił się osobiście na wezwanie organu i nie złożył odcisków palców. Brak osobistego stawiennictwa w chwili złożenia wniosku lub w ciągu wyznaczonego przez organ terminu nie krótszego niż 7 dni, skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (Kumela-Romańska Magdalena, Ustawa o cudzoziemcach Komentarz LEX 2019)
Rozpoznając zarzut kasacyjny bezskuteczności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach organ prowadzący postępowanie w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, poucza cudzoziemca pisemnie w języku dla niego zrozumiałym o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. Jednocześnie w myśl art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych niż brak adresu wnoszącego wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że Skarżący złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim w W. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W związku ze stwierdzeniem braków formalnych wniosku, Skarżący został wezwany pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych i stawienia się w określonym terminie w siedzibie urzędu celem złożenia odcisków linii papilarnych. Wezwanie to zawierało obszerne pouczenie o prawach i obowiązkach Skarżącego, w tym również informację o rygorze nieusunięcia braków formalnych w wyznaczonym terminie, sporządzone w języku polskim.
Dodatkowo w pouczeniu zawarto informację, że tekst pouczenia w wybranych językach w tym w języku rosyjskim znajduje się na stronie internetowej urzędu oraz w wersji papierowej w siedzibie urzędu. Skarżący został też zobowiązany do zapoznania się ze wspomnianym pouczeniem. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przedmiotowe wezwanie pozostało bez reakcji ze strony Skarżącego, co uprawniało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Analiza akt postępowania wskazuje, że treść pouczenia była wyczerpująca i obejmowała również kwestię braków formalnych i rygoru związanego z ich nieuzupełnieniem w wyznaczonym terminie. Odnosząc się przy tym do zarzutów związanych z koniecznością doręczenia pouczenia w języku zrozumiałym dla cudzoziemca, należy odnotować, że przywołany powyżej przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przewiduje obowiązek pouczenia, a nie doręczenia pouczenia w stosunku do cudzoziemca. Oznacza to, że obowiązek ten może zostać spełniony również przez wskazanie strony internetowej zawierającej różne wersje językowe pouczenia, w tym wersję rosyjskojęzyczną. Odnotować bowiem należy, że tę wersję językową można było przyjąć za zrozumiałą dla Skarżącego skoro umowa zlecenia uzasadniająca ubieganie się przez niego o pozwolenie na pobyt czasowy została sporządzona w języku polskim i rosyjskim.
Zauważyć także należy, że Skarżący w toku postępowania administracyjnego reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, którego rolą było dbanie o interesy Skarżącego i którego zadaniem było przekazanie Skarżącemu informacji o obowiązku i sposobie zapoznania się z treścią pouczenia w języku dla niego zrozumiałym. Okoliczność reprezentowania strony przez pełnomocnika, który posługuje się językiem polskim, oznacza, że organ nie miał obowiązku dodatkowego pouczenia jej w języku rosyjskim o potencjalnych skutkach nieuzupełnienia braków formalnych. Przyjęcie na siebie roli pełnomocnika oznacza podjęcie się czynności za stronę (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 999/19, LEX nr 2730391). W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że pouczenie skierowane przez organ przy wezwaniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. należało uznać za skuteczne.
W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro wezwanie z dnia 23 sierpnia 2018 r. do uzupełnienia braków formalnych należało uznać za prawidłowe, podobnie jak pozostawienie wniosku Skarżącego bez rozpoznania, to nie można za uzasadniony uznać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Sprawa bowiem została prawidłowo formalnie zakończona bez wydawania merytorycznego rozstrzygnięcia co spowodowało ustanie biegu terminów procesowych. W sytuacji gdy postępowanie uległo prawidłowemu zakończeniu, to nie sposób uznać, że organ ten pozostaje w bezczynności. Bezczynność występuje bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy organ pomimo wszczętego i niezakończonego postępowania nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.