Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 393/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Rz 806/11, oddalił skargę W. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał A. B. jako właścicielce i inwestorowi zamurowanie lub wypełnienie materiałem przepuszczającym światło, luksferami lub cegłą szklaną, istniejących otworów okiennych w 4 lukarnach, od strony działki ewid. nr A, znajdujących się w połaci dachu budynku mieszkalnego położonego na działkach ewidencyjnych nr B i C w miejscowości L. przy ul. S. [...] w terminie do dnia 31 maja 2011 r.

Organ ustalił, że na działkach nr B i C w L. przy ul. S. [...] znajduje się ukończony parterowy i niepodpiwniczony budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym i dachem wielospadowym z lukarnami. Długość budynku wynosi 17,4 m, szerokość 12,5 m, powierzchnia zabudowy 217 m2, a odległość usytuowania od granicy z działką sąsiednią 0,2 m. Na poziomie poddasza od granicy z działką nr A w połaci dachowej znajdują się cztery lukarny (po dwie duże i małe), ściany natomiast nie zawierają otworów okiennych ani drzwiowych. Obiekt ten wzniesiono na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., która określała wymiary zewnętrze budynku na 11,92 m długości i 10,72 szerokości, powierzchnię zabudowy na 128 m2, kubaturę na 657 m3, odległość od granicy z działką sąsiednią 5,5 m. Organ uznał, że budowę budynku zrealizowano w latach 1994-1995, na podstawie ww. pozwolenia na budowę i z tej przyczyny nie stanowi ona samowoli budowlanej.

Same jednak roboty wykonano niezgodnie z określonymi w decyzji warunkami, ponieważ znacznie zmieniono parametry obiektu. Nie stanowi to zagrożenia dla życia lub zdrowia, jednak pogarsza warunki użytkowe działki nr A. W ocenie organu w sprawie nie było podstaw do zobowiązania inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, istniały natomiast podstawy do nakazania wykonania określonych robót, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ponieważ obiekt wzniesiono z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków wynikających z przepisów prawa. Odpowiednio do zapisów § 12 ust. 1 rozporządzenia ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. nr 17, poz. 62 ze zm.) odległość dachowych otworów okiennych powinna również wynosić 4 m od granicy działki.

W odwołaniu od decyzji W. S. domagała się jej uchylenia w całości, uznania budynku za samowolę budowlaną na podstawie zeznań wskazanych świadków, zobowiązanie A. B. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz naliczenie opłaty legalizacyjnej.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał A. B. likwidację dwóch lukarn znajdujących się w niższej części połaci dachu budynku mieszkalnego położonego na działkach nr B i nr C, od strony działki nr A w miejscowości L., natomiast ścianę budynku od strony działki nr A nakazał wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku na całej wysokości ściany zewnętrznej lub zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI60 oraz wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60, równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod pokryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Równocześnie organ wyznaczył termin wykonania robót do dnia 30 października 2011 r.

W ocenie organu odwoławczego zeznania świadków nie mogą przesądzić o zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu jako samowoli budowlanej, ponieważ istnieje pozwolenie na jego budowę. Na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe żądania zawarte w odwołaniu. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie było jednak prawidłowe, ponieważ zamurowanie lub wypełnienie materiałem przepuszczającym światło istniejących otworów okiennych w czterech lukarnach od strony działki nr A nie doprowadziłoby obiektu do stanu zgodnego z prawem i nie wyeliminuje pogorszonych warunków użytkowych działki nr A. Stanowisko organu I instancji dotyczące istotnych odstępstw uznano za błędne, podobnie jak ocenę tego organu o braku konieczności wykonania ściany oddzielenia pożarowego i nie powodowania przez budynek utrudnień w zabudowie sąsiedniej działki. Z pozwolenia na budowę wynika, że budynek o wym. 11,92 m x 10,72 m powinien być usytuowany w odległości 5,5 m od granicy z działką nr A, wybudowany według projektu typowego W-0126.

W latach 1994 - 1996 powstał natomiast budynek mieszkalny o wym. 17,4 m x 12,5 m w odległości 0,2 m od granicy z działką A, czyli w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia oraz od warunków określonych w przepisach, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4) Prawa budowlanego. Z uwagi jednak na treść art. 51 ust. 7 tej ustawy, a więc sytuację robót już wykonanych, należało ocenić ustalony stan faktyczny zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Przepisy te określają, jakie obowiązki można nałożyć na inwestora. Organ odwoławczy wskazał na naruszenie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., który dla budynków mieszkalnych i gospodarczych wymagał zachowania odległości 4 m od granicy działki, możliwej do zmniejszenia do 3 m, jeżeli ściana od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Z tego względu pozostawienie budynku inwestora w stanie będącym skutkiem wykonania decyzji organu I instancji spowoduje znaczne ograniczenie możliwości zabudowy działki nr A, przy której w zakresie wymogów ochrony pożarowej będą musiały być uwzględnione przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm).

Właściciel działki nr A będzie mógł ją zabudować w sposób swobodny, gdy budynek A. B. będzie posiadał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, co wynika z § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego o parametrach określonych w sentencji decyzji wyeliminuje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działki nr A. Skargą W. S. zaskarżyła powyższą decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, nakazania A. B. zlikwidowania dwóch lukarn znajdujących się w niższej części dachu budynku mieszkalnego położonego na działkach nr B i nr C od strony działki nr A, w miejscowości L., a także wykonania zabezpieczenia przeciwpożarowego ściany domu mieszkalnego od strony działki nr A w terminie do 30 października 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła nieprzestrzeganie przez organy I i II instancji przepisów prawa budowlanego, błędne przyjęcie, że zeznania świadków nie mogą przesądzać o zakwalifikowaniu obiektu jako samowoli budowlanej, błędne przyjęcie, że obiekt nie stanowi samowoli budowlanej i przez to nie naliczenie opłaty legalizacyjnej obliczonej na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3, art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust.1 Prawa budowlanego.

Skarżąca zażądała doprecyzowania punktu II-1 zaskarżonej decyzji dotyczącego sposobu likwidacji 2 lukarn przez dodanie, że ich likwidacja ma nastąpić do poziomu połaci dachowej oraz podania sposobu likwidacji dwóch naświetleń położonych w odległości 2,2 m od granicy działki nr A, a także zmiany punktu II-2 decyzji tak, aby warstwa izolacyjna przeciwpożarowa nie przekraczała grubości 20 cm od lica budynku, ponieważ do granicy działki pozostaje jedynie 0,2 m. Warstwa izolacyjna o grubości 30 cm wkraczałaby na działkę W. i S. S..

Skarżąca stoi na stanowisku, że przedmiotowy budynek stanowi w całości samowolę budowlaną. Podkreśla, że PINB w S. wydawał w sprawie kolejno decyzje o numerze [...] z dnia: [...] listopada 2007 r., [...] kwietnia 2008 r., [...] kwietnia 2009 r., [...] sierpnia 2009 r., 15 lipca 2009 r., [...] listopada 2010 r., [...] stycznia 2011 r., przy czym wszystkie były uchylane w całości przez organ II instancji, co świadczy o rażącym naruszeniu przez organ I instancji przepisów Prawa budowlanego. Wskazała również na różnice w budynku wynikające z treści decyzji o pozwoleniu na budowę, a rzeczywiście zrealizowaną inwestycją. Ponownie powołała się na treść zeznań świadków, z których ma wynikać, że budynek wzniesiono przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarga W. S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęta nią decyzja nie narusza przepisów prawa dających podstawę do uchylenia decyzji. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i zapadła w stanie prawnym, który został ustalony przez organy w sposób spełniający wymogi prawa. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na nieprzestrzeganie przez organy przepisów Prawa budowlanego. W toczącym się postępowaniu organy stosują przepisy tego prawa prowadząc procedurę legalizacyjną w zakresie robót stanowiących odstępstwo od pozwolenia na budowę. Obowiązujące prawo regulując samowolę budowlaną przyjmuje dwa sposoby jej popełnienia. Art. 48 Prawa budowlanego stanowi o obiekcie budowlanym lub jego części wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z kolei art. 50 i art. 51 tej ustawy regulują samowole polegające na wykonaniu innych robót niż wskazane w art. 48 Prawa budowlanego, a więc w warunkach istniejącego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest ustalenie, że uczestniczka A. B. uzyskała w 1994 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego - decyzja ta znajduje się w aktach sprawy i nie została uchylona w trybie nadzorczym, a więc funkcjonuje w obrocie prawnym ze wszystkimi konsekwencjami, na które wskazuje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Z tego powodu nie można przyjąć za trafny poglądu skargi wskazującego na samowolne wykonanie objętego skargą budynku. Dla oceny tej kwestii bez znaczenia jest, kiedy rozpoczęto roboty budowlane, a więc, czy zgodnie z przepisami prawa oraz ich oceną przez świadków. Wobec istniejących dokumentów zeznania świadków nie mogą dowodzić faktów innych niż te, które wnikają z treści dokumentu urzędowego, a takim jest pozwolenie na budowę. Na ten aspekt sprawy zwraca uwagę decyzja odwoławcza i czyni to w sposób odpowiadający prawu.

Nietrafny jest także, zdaniem Sądu, zarzut skargi wskazujący na konieczność stosowania ar. 49 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego Wskazane w skardze przepisy mają zastosowanie do sytuacji określonej w dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc obiektu budowlanego lub jego części wybudowanych bez pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie ta sytuacja nie występuje, bo uczestniczka A. B. uzyskała pozwolenie na budowę, tylko dokonała samowoli polegającej na odstąpieniu do warunków w nim określonych.

Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji przyjął, że obowiązki w niej nałożone pozostają w zgodzie z przepisami prawa. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego taki obowiązek wynika przy legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązek sprowadza się do takiego zabezpieczenia przeciwpożarowego wykonanego budynku aby korzystanie z niego nie zagrażało życiu lub zdrowiu. Po drugie, przyjęty przez organ odwoławczy sposób legalizacji zabezpiecza interes skarżącej, gdyż daje gwarancję przyszłego zagospodarowania działki w sposób spełniający warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a więc możliwość zabudowy działki skarżącej w sposób prawem przewidziany.

Skargą kasacyjną W. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli nad organami administracji publicznej oraz oddalenie skargi W. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.:
2. - art. 50 ust.
3. 1. pkt. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor wykonał prace w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z zeznań świadków M. K., B. S., S. S. wynika, że inwestor rozpoczął roboty budowlane kilka miesięcy wcześniej przed wydaniem decyzji z dnia [...].08.1994 r. dopuszczając się samowoli budowlanej;
4. - art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestor wykonywał prace budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dopuszczając się samowoli budowlanej;
5. - art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych, prowadzących do naruszenia prawa własności W. S.. Po wykonaniu prac wyszczególnionych w pkt II ppkt 2 zaskarżonej decyzji część budynku znajdzie się w granicach działki nr A, stanowiącej współwłasność W. i S. S.. Ponadto nakaz dotyczący likwidacji lukarni dachowych został sformułowany nieprecyzyjnie albowiem nie określa dokładnego sposobu wykonania przedmiotowego obowiązku;
6. b) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a poprzez oddalenie skargi W. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2011 r., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez:
7. - brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieustalenie, które prace budowlane zostały wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę a które już po jego wydaniu;
8. - nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięcie zeznań świadków, którzy potwierdzili fakt rozpoczęcia robót budowalnych jeszcze przed uzyskaniem prawomocnej decyzji z dnia [...].08.1994 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę;
9. - organ administracyjny w swym uzasadnieniu nie odniósł się do dowodu z zeznań świadków oraz nie wskazał czy fakt wykonywania robót bez pozwolenia uznaje za udowodniony. Stwierdzenie, że zeznania świadków są bez znaczenia z uwagi na decyzję z dnia [...].08.1994 r. jest niewystarczające oraz sprzeczne z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższe uchybienia proceduralne, zdaniem skarżącej, doprowadziły do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, że inwestor wybudował budynek mieszkalny w latach 1995-1996 na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 1994 r., podczas gdy w rzeczywistości prace budowlane w 1994 r.

1. c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych przez W. S. w skardze na decyzję PWINB w Rzeszowie z dnia [...].07.2011 r. tj.:
2. - zarzutu dotyczącego nakazania inwestorowi wysunięcia ściany budynku na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku na całej wysokości ściany zewnętrznej lub zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m lub zastosowania pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m, w sytuacji gdy każde z zaproponowanych obowiązków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. doprowadzi do naruszenia prawa własności W. S. albowiem część budynku znajdzie się w granicach działki nr ew. A.
3. - zarzutu dotyczącego zaniechania przez organ administracyjny precyzyjnego określenia sposobu likwidacji dwóch lukarni dachowych poprzez ich rozebranie do poziomu połaci dachowej. Ponadto skarżąca zarzuciła że organ administracyjny nałożył na inwestora obowiązek rozebrania dwóch lukarni podczas gdy na dachu przedmiotowego budynku znajdują się cztery lukarnie w odległości 2,2 m od granicy z działką W. S..

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z zeznań świadków powołanych również z inicjatywy organu wynika, że rozpoczęcie robót budowlanych na działce nr B prowadzono na długo przed tym jak inwestor uzyskał w dniu [...] sierpnia 1994 r. prawomocną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zeznania te stoją w całkowitej sprzeczności z ustaleniami organu administracji, który wbrew tym zeznaniom stwierdził, że prace wykonywano w latach 1995-1996. Co istotne - z uzasadnienia decyzji nie wynika na jakich konkretnie dowodach opierał się organ administracyjny ustalając początkowy termin rozpoczęcia prac.

W świetle zeznań świadków nie jest prawdą, że inwestor dopuścił się jedynie odstąpienia od warunków wyznaczonych przez pozwolenie na budowę. W rzeczywistości roboty budowlane inwestor rozpoczął bez pozwolenia na budowę, przy czym po wydaniu decyzji kontynuował je, co nie zmienia faktu, że dopuścił się samowoli budowlanej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne organ administracyjny winien był zastosować art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalając fakt rozpoczęcia robót bez uzyskania pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego powinien był w oparciu o powyższe przepisy wszcząć procedurę legalizacyjną samowoli budowlanej oraz zastosować odpowiednie opłaty, o których mowa w ww. przepisach. Organ nieprawidłowo zastosował art. art. 50 ust.

1. ppkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 skoro roboty wykonywano niezgodnie z przepisami prawa budowlanego jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. Pomimo niekwestionowanych zeznań świadków, które nie zostały podważone przy pomocy innych środków dowodowych, organ pominął je całkowicie w swoich rozważaniach. Skarżąca wskazała przy tym, iż prawdą jest, że decyzja z dnia [...].08.1994 r. jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości jej treści. Z powyższego domniemania nie wynika jednak, że inwestor rozpoczął roboty budowlane w 1995 r. Domniemanie takie podważyli świadkowie, którzy stwierdzili, że roboty budowlane były prowadzone jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Bezzasadne pominięcie powyższych dowodów doprowadziło, zdaniem skarżącej, do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Posiadając informacje, że prace wykonywano przed uzyskaniem pozwolenia organ administracyjny winien był ustalić dokładnie, które prace wykonano przed sierpniem 1994 r. a które po tej dacie. Ma to istotne znaczenie biorąc pod uwagę dwuetapowość wykonywanych prac, o której wspominali świadkowie. Powyższe ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia.

Dalej skarżąca podniosła, że biorąc pod uwagę różnice elementów konstrukcyjnych, kształtu, parametrów, kubatury oraz rozmieszczenie otworów należy zauważyć, że pozwolenie dotyczy zupełnie innego budynku. Budynek w obecnym kształcie ma wymiary 17,4 m na 12,1 m i jest usytuowany w odległości 0,2 m od granicy z działką nr ew. A. Ponadto rozpoczęcie i kontynuowanie budowy bez pozwolenia na budowę, bez ustanowionego kierownika budowy, bez dziennika oraz bez zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w treści skargi z dnia 4 lipca 2011 r.

Skarżąca podniosła także, że organ administracyjny nie ma prawa nakładać na inwestora obowiązku, który w efekcie doprowadzi do naruszenia prawa własności tj. prawa chronionego konstytucyjnie. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby sprzeczne nie tylko z Konstytucją ale również z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd w swoim uzasadnieniu nie odniósł się ponadto do zarzutu niewłaściwego określenia obowiązku zlikwidowania lukarni dachowych. Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym na dachu znajdują się 4 lukarnie. Obowiązek likwidacji dotyczy jedynie dwóch lukarni podczas gdy dwie pozostałe znajdują się w odległości 2,2 m od granicy z działką nr ew. A i również winny być zlikwidowane. Ponadto organ nie sprecyzował, że likwidacja ma nastąpić poprzez ich rozebranie do poziomu połaci dachowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez W. S. - właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości o nr. ewid. B i C, na których to znajduje się budynek mieszkalny objęty postępowaniem naprawczym, sprowadzają się do zakwestionowania przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania legalizacyjnego. Skarżąca kwestionuje bowiem przyjęcie przez organy jako podstawy prawne działań przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawa budowlanego wskazując, że w jej ocenie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego z 1994 r. Skarżąca kwestionuje także zakres czynności jakie zostały przez te organy nałożone na inwestora nieruchomości objętej postępowaniem. Zarzuty te uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. A. B. w dniu [...] sierpnia 1994 r. uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzja ta została wydana pod rządami nieobowiązującej już ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przed marcem 2007 r. nikt nie zarzucał, że budowa tego obiektu była dwuetapowa oraz że rozpoczęto ją przed uzyskaniem ww. pozwolenia na budowę.

Nikt też nie próbował wzruszyć tej decyzji zaskarżając ją w trybie zwykłym czy też wszczynając postępowanie w trybach nadzwyczajnych. W aktach niniejszej sprawy znajdowały się ponadto zeznania świadków zgodnie z którymi przedmiotowy obiekt powstał od razu w całości. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w niniejszej sprawie, które zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. mają obowiązek oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie słusznie oceniły zeznania świadków złożone po prawie 13 latach od budowy za niewiarygodne dla podważenia ustalenia, że przedmiotowy obiekt wybudowano w oparciu o wydane w dniu [...] sierpnia 1994 r. pozwolenie na budowę.

W konsekwencji niesłuszne są zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1 pkt 3 oraz art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez ich niezastosowanie. Wprawdzie art. 48 jak i art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1752/07, wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1460/11).

W przedmiotowej sprawie inwestor dysponował pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu jednak budynek ten wybudował z odstępstwami od określonych w tej decyzji warunków. Słusznie więc organy orzekające w sprawie zastosowały tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i w oparciu o te przepisy nałożyły na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. bowiem przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało wydane pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie miał zatem w niniejszej sprawie zastosowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazać należy, że zastosowanie któregokolwiek z alternatywnych rozwiązań zawartych w pkt II ppkt 2 zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do naruszenia prawa własności skarżącej. Podkreślenia wymaga także, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności pokrzywdzona może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10).

W przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzają się do stwierdzenia, że organ II instancji nie odniósł się do zeznań świadków, którzy wskazywali na fakt rozpoczęcia robót budowlanych przez uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1994 r., czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ odwoławczy, wprawdzie lakonicznie, ale odniósł się jednak do tych zeznań wskazując, iż nie mogą one przesądzić o zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu jako samowoli budowlanej w sytuacji, gdy w aktach sprawy istnieje oryginalne pozwolenie na budowę. Organ ten wskazał przy tym na art. 76 k.p.a. stanowiący o mocy dowodowej dokumentu urzędowego. Słusznie zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie powyższych przepisów. Podniesiony w związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uznać należy za nieuzasadniony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjął rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej odniósł się do obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją stwierdzając, że pozostają one w zgodzie z przepisami prawa. Ponadto w sposób wystarczający wskazał podstawy oddalenia skargi. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem chybiony.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.