Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 399/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi W. M. i J. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2012 r. nr 462/2012 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddalił skargę. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia 4 października 2010 r., nr 2618/2010, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, zw. dalej PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., nakazał M.R., A. R., W. M., W. M., J. M. i K. P. – współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. M.K. we Wrocławiu usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym obiektu, mogących spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, poprzez: 1. sporządzenie projektu na wzmocnienie fundamentów pod klatką schodową, ścian sąsiednich oraz w strefie oddziaływania zjazdu do garażu, na usunięcie uszkodzeń ścian klatki schodowej i ścian do niej przyległych, nadproży nad oknami, wykonanie ściany w miejscu bramy do garażu, usunięcie uszkodzeń i wzmocnienie ściany frontowej w/w budynku, 2. zamurowanie otworu wjazdowego (w miejscu wrót) do garażu (w oparciu o w/w projekt), 3. skucie betonowego zjazdu do garażu, usunięcie gruzu i zasypanie wykopu gruntem przepuszczalnym, 4. wykonanie wzmocnienia fundamentów pod klatką schodową i ścianami sąsiednimi oraz likwidację uszkodzeń ścian klatki schodowej i ścian do niej przyległych, wzmocnienie nadproży nad oknami, usunięcie uszkodzeń oraz wzmocnienie ściany frontowej (w oparciu o w/w projekt).

Ponadto w osnowie decyzji orzekający organ nadzoru budowlanego postanowił, że przed przystąpieniem do czynności należy zabezpieczyć ściany klatki schodowej i ściany do niej przyległej budynku za pomocą dwóch ram stalowych (RI - rama dolna, RII - rama górna), ramę dolną należy zaprzeć o dwa bloki betonowe rozporą stalową z dwóch kształtowników gorącowalcowanych C120, a następnie wykonać ściągi z prętów fi 16 mm (bądź innych elementów stalowych odpowiadających przekrojowi prętów) łączące ramy (RI i RII) ze ścianą środkową budynku (ściągi umieścić pod stropem każdej kondygnacji); po wykonaniu ram (w kolejności RI a następnie RII) wykonać 3 pasy z płaskownika 5x60mm (PI, Pil, PIH), zamocowania pasów należy wykonać z kształtownika gorącowalcowanego C80, konstrukcję schodów należy podstemplować, a po wykonaniu zabezpieczenia zamocować do ścian - w oparciu o "Projekt budowlany z 2006 roku - pt. zabezpieczenie budynku mieszkalnego przed katastrofą budowlaną zlokalizowanego na działce nr... we Wrocławiu przy ul....", do czasu wykonania ww. zabezpieczeń budynku eliminujących nieprawidłowości mogące spowodować zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi, bezpieczeństwa mienia obowiązuje zakaz użytkowania lokali mieszkalnych w budynku; do czasu usunięcia nieprawidłowości należy odłączyć zasilanie instalacji gazowej budynku, a przed ponownym włączeniem instalacji gazowej należy przeprowadzić kontrolę oraz próbę szczelności instalacji; po usunięciu nieprawidłowości budynku należy zdemontować ww. zabezpieczenia; usunięcie nieprawidłowości należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne (odpowiednie do rodzaju i zakresu robót) uprawnienia budowlane, mogącej sprawować samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.

Po usunięciu nieprawidłowości należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego załączając oświadczenie osoby nadzorującej usunięcie nieprawidłowości wraz z projektem na wzmocnienie fundamentów pod klatką schodową ścian sąsiednich oraz w strefie oddziaływania zjazdu do garażu, na usunięcie uszkodzeń ścian klatki schodowej i ścian do niej przyległych, nadproży nad oknami, wykonanie ściany w miejscu bramy do garażu, usunięcie uszkodzeń i wzmocnienie ściany frontowej ww. budynku; powyższe obowiązki nakazano wykonać w terminie do 30 czerwca 2011 r.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie w tej sprawie tzn. w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul.... we Wrocławiu zostało wszczęte przez PINB na podstawie pisemnego wniosku skierowanego do tego organu przez W. M., W. M., J. M.. W toku tego postępowania (w dniu 2 czerwca 2009 r.) przeprowadzona została kontrola na terenie przedmiotowej nieruchomości, podczas której ustalono, że na terenie posesji przy ul. M. K. we Wrocławiu znajduje się budynek mieszkalny 2-kondygnacyjny z poddaszem częściowo mieszkalnym, całkowicie podpiwniczony. Na ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku znajdującej się od strony wschodniej (od ulicy) występują pionowe pęknięcia przebiegające od piwnicy na całej wysokości, ściany. W toku kontroli stwierdzono również pęknięcia ściany zewnętrznej znajdującej się od strony klatki schodowej (na całej wysokości ściany), są to pęknięcia pionowe.

Ściana zewnętrzna klatki schodowej posiada również duże pionowe pęknięcie (od strony ogrodu). Pęknięcia są również widoczne na ścianach zewnętrznych w obrębie klatki schodowej. Z czynności kontrolnych sporządzono stosowny protokół oraz dokumentację fotograficzną.

Ponadto w toku prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że przedmiotowy budynek nie był poddawany przez współwłaścicieli okresowej kontroli wynikającej z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego. Współwłaściciele przedmiotowego budynku nie przedłożyli protokołów okresowej kontroli, do czego zostali wezwani postanowieniem PINB nr 1170/2009 z dnia 21 maja 2009 r.

W takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie w sprawie uznał, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest nieodpowiedni i może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia.

Następnie w uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wyjaśnił treść art. 62 Prawa budowlanego i wskazał uprawnienia i obowiązki właściwego organu nadzoru budowlanego wynikające z tego przepisu, podając jednocześnie, że decyzją z dnia 10 czerwca 2009 r., nr 1382/2009, nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku

1. - przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych), oraz w trybie 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia - i sporządzenie z przeprowadzonych czynności stosownych protokołów,
2. - sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. K. we Wrocławiu - w szczególności odnoszącej się do pęknięć powstałych na ścianach zewnętrznych przedmiotowego budynku (na ścianie zewnętrznej znajdującej się od strony ulicy oraz od strony klatki schodowej występują pionowe pęknięcia na całej wysokości ściany, ściana zewnętrzna klatki schodowej od strony ogrodu - posiada również duże pionowe pęknięcie) oraz pęknięć ścian zewnętrznych w obrębie klatki schodowej. Przedmiotowa ekspertyza techniczna powinna wskazać przyczyny powstawania ww. pęknięć, ocenić ich wpływ na stan techniczny budynku, oraz wskazać sposób usunięcia nieprawidłowości.

Ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz ich mienia przed wydaniem rozstrzygnięcia odstąpiono od zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. Wobec braku wniesienia środka zaskarżenia - odwołania decyzja ta stała się ostateczna, a obowiązki w niej określone stały się wymagalne.

Z uwagi na fakt, iż orzeczone obowiązki nie zostały wykonane PINB wszczął postępowanie egzekucyjne. W toku przedmiotowego postępowania został wystawiony tytuł wykonawczy zawierający treść egzekwowanego obowiązku oraz nałożona grzywna w celu przymuszenia do jego wykonania.

W konsekwencji wszczęcia w dniu 6 stycznia 2010 r. egzekucyjnego postępowania administracyjnego do organu wpłynęło "Sprawozdanie z kontroli budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego we Wrocławiu przy ulicy M. K. we Wrocławiu" i protokół nr 103/09 z dnia 8 grudnia 2009 r. okresowej kontroli przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w budynku przy ul. K. m.... i... we Wrocławiu, a także protokół nr 117/09r-B-1 badania rezystancji izolacji instalacji elektrycznej i protokół nr 117/09r-C-1 badania skuteczności ochrony przeciwporażeniowej urządzeń elektrycznych w lokalu nr 1 przedmiotowego budynku oraz protokół nr 118/09r-B-1 badania rezystancji izolacji elektrycznej i protokół nr 118/09r-C-1 badania skuteczności ochrony przeciwporażeniowej urządzeń elektrycznych w lokalu mieszkalnym nr... budynku przy ul. K..

W dniu 13 stycznia 2010 r. złożono kolejne pismo, przy którym J. M.przekazał,,Ekspertyzę techniczną budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego we Wrocławiu przy ulicy K.", własnego autorstwa.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił powody uznania, że przedłożone w toku postępowania dokumenty tj.,,Ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego we Wrocławiu przy ul. K.", uzupełniona opracowaniem oznaczonym jako,,Projekt budowlany zabezpieczenia budynku mieszkalnego przed katastrofą budowlaną zlokalizowanego na działce nr... we Wrocławiu przy ul. K." nie stanowią wykonania obowiązków określonych w decyzji Nr 1382/2009 z dnia 10 czerwca 2009 r., podając, ze ekspertyza mimo sporządzenia jej przez osobę uprawnioną nie umożliwia organowi nadzoru budowlanego wydania stosownego rozstrzygnięcia w trybie art. 66 Prawa budowlanego.

W ocenie organu wnioski i zalecenia zawarte w pkt 7 przedłożonej ekspertyzy mają bardzo ogólny charakter i nie wskazują konkretnych robót budowlanych, jakie należy wykonać, aby doprowadzić budynek przy ul. M. K. we Wrocławiu do właściwego stanu technicznego.

Te okoliczności spowodowały, że PINB postanowieniem z dnia 12 marca 2010 r., nr 850/10, odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na współwłaścicieli przedmiotowego budynku wobec niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczy z dnia 18 listopada 2009 r. nr od 20/2009 do 25/2009 (wystawionym dla każdego ze zobowiązanych). Postanowienie zostało uchylone orzeczeniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2005 r., nr 628/2010, wydanym w postępowaniu zażaleniowym, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego obowiązki nałożone decyzją PINB z dnia 10 czerwca 2009 r., nr 1382/2009, zostały przez zobowiązanych wykonane.

Uwzględniając stanowisko organu odwoławczego przyjęte w kasacyjnym postanowieniu powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, że jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w trybie art. 66 Prawa budowlanego, wcześniej powołanej, wykorzystując materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym przedłożoną ekspertyzę techniczną, która zawiera informacje (na str. 9 oraz str. 11-12) o sposobie usunięcia nieprawidłowości – likwidacji garażu (wykonanie ściany w miejscu wrót garażowych - przywracając ją do stanu sprzed adaptacji piwnicy na garaż, zlikwidowanie betonowego zjazdu do garażu poprzez skucie płyty betonowej, usunięcie gruzu i zasypanie wykopu gruntem nieprzepuszczalnym. We wnioskach i zaleceniach autor ekspertyzy wskazał konieczność - wykonania zabezpieczenia ścian klatki schodowej i popękanej ściany od strony południowo-zachodniej budynku minimum w zakresie zgodnym z opracowaniem z 2006 roku (projekt zabezpieczenia budynku), wyłączenia z użytkowania lokali mieszkalnych w budynku do czasu jego zabezpieczenia, przygotowania projektu na wzmocnienie fundamentów pod klatką schodową i ścian sąsiednich oraz na usunięcie uszkodzeń ścian klatki schodowej i ścian przyległych do niej, nadproży nad oknami, zlikwidowania garażu pod budynkiem (zamurowanie wrót i zasypanie wykopu), jak również wskazał konieczność sporządzenia projektu wzmocnienia fundamentów w strefie oddziaływania zjazdu do garażu, wykonania ściany w miejscu bramy garażowej, usunięcia i wzmocnienia ściany frontowej, wyniesienia zaworu gazowego i liczników gazu poza strefę zagrożenia, wykonania remontu kapitalnego budynku.

Jednocześnie organ orzekający wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w rozdziale 6 zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" zawiera przepisy mające na celu zapewnienie właściwego użytkowania oraz utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nieposiadający jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części albo naruszenie innych wymagań wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 - 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią przepisu art. 66 Prawa budowlanego - "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany": 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W ocenie organu nadzoru budowlanego zgromadzony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazuje, iż obecny stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. K. we Wrocławiu jest nieodpowiedni (może spowodować zagrożenie dla życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia). W związku z powyższym występuje przesłanka określona w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która obliguje organ nadzoru budowlanego, do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości które mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia.

Organ orzekający zwrócił też uwagę, że przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego wskazują podmioty, do których powinny być adresowane decyzje wydane na ich podstawie.

Zgodnie art. 61 Prawa budowlanego obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu, a w wypadku współwłasności, na wszystkich współwłaścicielach. Wobec powyższego zasadnym stało się nałożenie obowiązku określonego w sentencji niniejszej decyzji na wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ulicy K. we Wrocławiu.

Zapewniając stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu - przed wydaniem decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - PINB zawiadomił strony pismem z dnia 9 września 2010 r., o powyższych uprawnieniach. W. M. skorzystał z przysługującego prawa w dniu 21 września 2010 r. zapoznał się z aktami przedmiotowej sprawy - nie wnosząc żadnych uwag.

Po analizie zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiału dowodowego – PINB uznał za zasadne wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - nakazując współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ulicy K. we Wrocławiu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących spowodować zagrożenie dla życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia, o czym mowa w sentencji niniejszej decyzji - które zostały określone w ekspertyzie mgra inż. J. M. (na stronach 9, 11-12).

Ponadto wskazał w uzasadnieniu, że w jego ocenie niezasadnym było nakazanie współwłaścicielom budynku "remontu kapitalnego budynku", bowiem niniejszy nakaz winien przede wszystkim eliminować takie nieprawidłowości obiektu które mogą stwarzać zagrożenie - w zakresie nadmiernego zużycia technicznego obiektu oraz,,wyniesienie zaworu gazowego i liczników gazu poza strefę zagrożenia", bowiem same roboty związane z demontażem instalacji gazowej mogą stwarzać zagrożenie. Zdaniem organu, jeżeli sama instalacja stanowi zagrożenie - to odłączenie zasilania dopływu gazu eliminuje (możliwość niekontrolowanego rozszczelnienia instalacji gazu (mogącego prowadzić do wybuchu). Nakazane roboty spowodują usunięcie zagrożenia - natomiast ponowne włączenie winno nastąpić po sprawdzeniu instalacji gazowej (dokonania kontroli oraz próby szczelności instalacji przed włączeniem).

Organ orzekający wyjaśnił również w uzasadnieniu, że z racji zagrożenia obiektu katastrofą budowlaną - zgodnie z zapisem autora w ekspertyzie budowlanej - uznano za konieczne nałożenie na współwłaścicieli obowiązku wyłączenia z użytkowania lokali mieszkalnych do czasu zabezpieczenia budynku - odpowiednio do przepisu art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, a zabezpieczenie budynku - określono na podstawie "Projektu budowlanego pt. zabezpieczenie budynku mieszkalnego przed katastrofą budowlaną zlokalizowanego na działce nr... we Wrocławiu przy ul. M. K.".

Od opisanej powyżej decyzji odwołania wnieśli W. M. i J. M. oraz K. P..

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr 462/2012, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał: M.R., A. R., W. M., J. M., W. M. oraz K. P. – jako współwłaścicielom zlokalizowanego przy ul. K. we Wrocławiu budynku mieszkalnego:

1. 1. usunięcie, w terminie, do dnia 31 grudnia 2012 r., stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku poprzez: wzmocnienie fundamentów, wzmocnienie murów ścian konstrukcyjnych, likwidację uszkodzeń ścian konstrukcyjnych, wzmocnienie nadproży nad oknami, przemurowanie komina powyżej I piętra, wymianę skorodowanej instalacji gazowej,
2. 2. zabezpieczenie, przed przystąpieniem do usuwania stwierdzonych nieprawidłowości, spękanych ścian budynku,
3. 3. wyłączenie z użytkowania znajdujących się w przedmiotowym budynku lokali mieszkalnych – do czasu wykonania ww. zabezpieczenia eliminującego nieprawidłowości mogące spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.
4. 4. odłączenie zasilania instalacji gazowej – do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku, przed ponownym włączeniem zasilania instancji gazowej przeprowadzenie kontroli oraz próbę szczelności instalacji.

W osnowie decyzji organ orzekający wskazał również, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości winno zostać dokonane pod nadzorem osoby legitymującej się uprawnieniami budowlanymi odpowiednimi do rodzaju i zakresu robót.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej w toku instancji decyzji ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom oraz umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter związany, a z jego treści wynika ponadto, że w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek w tym przepisie uwzględnionych organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Następnie organ odwoławczy – przyznając, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zaistniały przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i uznając zasadność i celowość działań podjętych przez organ pierwszej instancji – wskazał w uzasadnieniu na nieprawidłowości w sformułowaniu w osnowie zaskarżonej decyzji nałożonych na współwłaścicieli budynku obowiązków. Zdaniem organu odwoławczego istota tych obowiązków pomija ich cel naprawczy oznaczający, że powinny one zmierzać bezpośrednio do wyeliminowania nieprawidłowości zaistniałych w stanie technicznym obiektu budowlanego poprzez podjęcie czynności o charakterze faktycznym czyli przeprowadzenie określonych robót budowlanych.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający przedstawił argumentację odnoszącą się do istoty podjętego w postępowaniu odwoławczym reformacyjnego rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że nie dopatrzył się w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym nieprawidłowości uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec zaś prawidłowo zastosowanej przez organ I instancji procedury, jak i zupełności materiału dowodowego, obrazującego w pełni zaistniały stan faktyczny sprawy, stosując się do wykładni art. 138 k.p.a., organ uznał za wskazane orzeczenie w sprawie, nakazując współwłaścicielom budynku przy ul. K. we Wrocławiu, zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku, zakreślając termin realizacji tego obowiązku do dnia 31 grudnia 2012 r., oraz nakazując jednocześnie w oparciu o art. 66 ust. 2 tej samej ustawy wyłączenie znajdujących się w przedmiotowym budynku lokali mieszkalnych z użytkowania do czasu zabezpieczenia spękanych ścian budynku, który to nakaz uzasadnia, w ocenie organu, wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego prawdopodobieństwo zagrożenia zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, jakie może zaistnieć w obrębie tego budynku w związku z jego złym stanem technicznym.

Organ odwoławczy uznał racje organu pierwszej instancji w kwestii odmowy uwzględnienia w nakazie objętym oprotestowaną decyzją robót polegających na przeniesieniu głównego zaworu gazu poza budynek. Roboty takie wypełniałyby bowiem znamiona przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a jako takie wykraczają niewątpliwie poza materię objętą dyspozycją art. 66 Prawa budowlanego. Zwrócił też uwagę, iż przepis art. 66 umieszczony został przez ustawodawcę w rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co wskazuje na możliwość stosowania tego przepisu wyłącznie wówczas, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Według art. 61 obiekt należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli odnoszącymi się jedynie do użytkowania, a przede wszystkim z wyłączeniem wymagań dotyczących odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz zapewnienia poszanowania wstępujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem organu odwoławczego z art. 5 wynika zakaz stosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na naruszenie warunków technicznych regulujących odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce budowlanej. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego winien być bowiem postrzegany jako efekt zużycia technicznego lub też innych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 697/04). Stąd, jak podkreśla orzecznictwo sądowo-administracyjne, obowiązki nakładane na podstawie przepisu art. 66 Prawa budowlanego winny mieć charakter czynności naprawczych. Jak wskazał w wyroku z dnia 22 listopada 2007 r. WSA w Łodzi, "niedopuszczalnym jest (...), by decyzja administracyjna wydana w ww. trybie prowadziła w konsekwencji do wydania nakazu wykonania nowej inwestycji". Tymczasem lokalizacja głównego zaworu gazu w przedmiotowym budynku, wydania nakazu zmiany której to lokalizacji strona skarżąca się domaga, nieprawidłowością wynikającą ze zużycia technicznego budynku przy ul. K. we Wrocławiu nie jest, tym samym nakaz jej zmiany nie miałby charakteru naprawczego, ale stanowiłby nową inwestycję, z inicjatywą realizacji której wyjść może tylko sama strona.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił dodatkowo - w nawiązaniu do powołanego przez stronę w odwołaniu § 159 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tzn. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (zob. wyrok NSA W-wa z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 916/10). Niedopuszczalnym jest zatem stosowanie art. 66 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej obowiązku, wykonanie którego ma na celu usunięcie nieprawidłowości wynikających z naruszenia warunków technicznych.

W zakończeniu uzasadnienia organ zwrócił uwagę, że zamknięcie zaworu głównego w budynku nie jest jedynym sposobem odłączenia zasilania instalacji gazowej budynku, a strona może również zwrócić się w tej kwestii do dostawcy gazu o dokonanie takiego odłączenia w innym miejscu, np. na najbliższym zaworze poza budynkiem.

Odnośnie zaś zakreślonego przez organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją terminu realizacji nałożonych na strony obowiązków, mając na uwadze fakt, iż na moment orzekania przez organ termin ten upłynął, jak również zważywszy na podniesioną w odwołaniu W. i J. M. argumentację, wyznaczony został nowy termin do dnia 31 grudnia 2012 r.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym w części dotyczącej punktów 1, 2 i 4 zakwestionowali W.M. i J.M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia, a ponadto wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w punkcie 1 i 2 do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Skarżący podali, że decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będąca przedmiotem skargi została wydana z naruszeniem prawa.

Jednocześnie zarzucili, że:

1. 1. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie ustalił, czy przebudowa piwnic budynku na garaż, w wyniku której nastąpiło uszkodzenie konstrukcji budynku oraz przebudowa instalacji gazowych w przedmiotowym budynku zostały wykonane legalnie, czy w wyniku samowoli budowlanej, a w przypadku wykonania ich w oparciu o pozwolenie na budowę, czy zostały wykonane zgodnie z dokumentacją zatwierdzoną przez organy architektoniczno-budowlane;
2. 2. decyzja jest niezgodna z prawem, zasadami ekonomii i ze,,zdrowym rozsądkiem", ponieważ nakazuje wykonanie robót, które usuwają tylko niektóre objawy złego stanu technicznego budynku bez nakazania uprzedniego usunięcia jego przyczyn;
3. 3. decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest,,niewykonalna i nieegzekwowalna", ponieważ na jej podstawie nie można przystąpić do robót budowlanych zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku;
4. 4. wykonanie decyzji dopuszczającej pozostawianie gazu w obszarze intensywnych robót budowlanych zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została przez skarżących szczegółowa argumentacja mająca wykazać zasadność twierdzeń i zarzutów sformułowanych we wstępnej części skargi.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi..

Ponadto postanowieniem z dnia 20 czerwca 2012 r., nr 782/2012, organ odwoławczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a Sąd postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r. oddalił wniosek skarżących w tym przedmiocie skierowany w dniu 12 lipca 2012 r.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 3 października 2012 r. pełnomocnik Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o oddalenie skargi.

Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiący, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jak zasadnie stwierdził w uzasadnieniu organ orzekający stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, przy czym ustawodawca nie pozostawił uznaniu tego organu inicjatywy w dążeniu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Nieodpowiedni stan techniczny, o jakim mowa w tym przepisie jest pojęciem nieostrym, ale – w ocenie Sądu – należy go interpretować w sposób ścisły. Z tego względu obowiązki unormowane w omawianym art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jaką organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na właścicieli i zarządców budynków – stosownie do kręgu podmiotów, wynikającego z regulacji zawartej w rozdziale 6 powoływanej ustawy – związane są ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie utrzymania budynków pod względem ich zużycia zarówno w normalnym procesie eksploatacji, jak i wynikającego z innych szczególnych działań lub zdarzeń, a nawet sytuacji nadzwyczajnych. Taki sposób traktowania hipotezy art. 66 był wielokrotnie wskazywany w judykaturze, w której podkreślano, że art. 66 Prawa budowlanego ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie odpowiadającym jej funkcjom, czy też zachowanie jej w dobrej sprawności" (np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1721/2007 nie publ.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2298/06, Lex nr 336729).

Istotne było przy tym - zdaniem Sądu Wojewódzkiego – że konstrukcja omawianego przepisu nie daje podstaw do obligowania się właściwego organu nadzoru budowlanego do badania przyczyn powstania stanu zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani ustalania osoby za to odpowiedzialnej. Ujawniając stan zagrożenia organ ma obowiązek nakazać określonym podmiotom (właścicielowi, współwłaścicielom lub zarządcy) usunięcie nieprawidłowości i określić jego sposób poprzez skonkretyzowanie czynności faktycznych, jak prawidłowo zwrócił uwagę organ orzekający.

W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego. Materiał zebrany w sprawie potwierdza w sposób jednoznaczny prawidłowość ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonanych przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym.

Nieprawidłowy stan techniczny wynika ze stwierdzonych w czasie wizji pionowych pęknięć wschodniej ściany zewnętrznej przedmiotowego budynku oraz wewnętrznej ściany znajdującej się od strony klatki schodowej oraz wniosków i danych zawartych w ekspertyzie technicznej przedmiotowego budynku przedłożonej w toku postępowania. W obowiązujących warunkach nie można było – zdaniem Sądu – zakwestionować prawidłowości reformacyjnego w stosunku do orzeczenia pierwszoinstancyjnego, rozstrzygnięcia wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego.

Zasadne było zatem twierdzenie organu odwoławczego, że obowiązki orzeczone w trybie powoływanego przepisu muszą prowadzić bezpośrednio do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją temu kryterium odpowiadają, a zakreślony w niej termin wykonania obowiązków uwzględnia realia i możliwości wykonawcze.

W okolicznościach faktycznych istniejących w sprawie na całkowitą akceptację zasługiwał objęty osnową zaskarżonej decyzji obowiązek zabezpieczenia spękanych ścian budynku, nakaz wyłączenia z użytkowania – w okresie wskazanym w decyzji – lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku oraz nakaz odłączenia na określony w decyzji czas zasilania instalacji gazowej.

Sąd – uwzględniając materiał sprawy – nie znalazł podstaw dla uznania zasadności podnoszonych w tym zakresie zarzutów przedstawionych w skardze.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wnieśli W.M. i J. M., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające, istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy:

1.orzekające w sprawie administracyjnej organy administracji obu instancji - działając z naruszeniem (poprzez niezastosowanie) art. 7, art. 80, art. 100 § 2 w zw. z zapisem art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - nie zgromadziły wyczerpująco materiału dowodowego, nie dokonały jego oceny, a co za tym idzie nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięć w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.:

1. - nie ustaliły, czy obiekt budowlany położony we Wrocławiu przy ulicy... wpisany jest do rejestru zabytków i nie wystąpiły do organu prowadzącego rejestr zabytków z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia,
2. - pozwolenia konserwatorskiego, czym w konsekwencji naruszyły art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt ma status obiektu zabytkowego i wpisany jest do rejestru zabytków prowadzonego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pod numerem A/1581/423/Wm z dnia 22 grudnia 1986 r.;
3. - nie ustaliły, czy przebudowa piwnic na garaż, która spowodowała uszkodzenie konstrukcji budynku, została wykonana w wyniku samowoli budowlanej, czy też na podstawie pozwolenia na budowę, a jeśli na podstawie pozwolenia na budowę to czy została wykonana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, czy z odstępstwami od tej dokumentacji;
4. - nie ustaliły jaki charakter mają uszkodzenia nieużytkowanej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku, czy wady instalacji są wynikiem zużycia w czasie prawidłowego użytkowania, czy też powstały na skutek przebudowy, jeśli tak to czy dokonanej w zgodzie z przepisami prawa, czy też w wyniku samowoli budowlanej, poprzez nieuprawnione uznanie, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do badania przyczyn powstania złego stanu technicznego budynku, a co za tym idzie, że ustalony przez niego obowiązek nie musi zmierzać do wyeliminowania przyczyn złego stanu obiektu budowlanego, a ma jedynie zmierzać do usunięcia zauważonych, powstałych w ich wyniku, skutków w postaci pęknięć jego ścian;
5. 2. organy administracji obu instancji - co nie zostało dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki - prowadziły postępowanie z rażącym naruszeniem art. 100 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewystąpienie do organu prowadzącego rejestr zabytków z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia - pozwolenia konserwatorskiego, czym w konsekwencji naruszyły art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt ma status obiektu zabytkowego i wpisany jest do rejestru zabytków prowadzonego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pod numerem A/1581/423/Wm z dnia 22 grudnia 1986 r.;
6. 3. organ administracji drugiej instancji - co nie zostało dostrzeżone przez WSA, działając z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie:
7. - nie wskazał podstawy materialnoprawnej swego rozstrzygnięcia, ani nie uzasadnił jej zastosowania ograniczając się jedynie do kontroli zastosowania prawa materialnego przez organ pierwszej instancji, czym naruszył - poprzez niezastosowanie - zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a.;
8. - nie wskazał na jakiej podstawie uznał, iż zakreślony stronom termin jest wystarczający, w sytuacji gdy: organ nie określił zakresu robót koniecznych do prawidłowego wywiązania z nałożonego na skarżących obowiązku, a zatem nie sposób określić czasu niezbędnego na wykonanie nieokreślonych bliżej prac oraz istniejący pomiędzy współwłaścicielami konflikt co do sposobu zarządu rzeczą wspólną, a co za tym idzie doświadczenie życiowe i terminy określone zapisami kodeksu postępowania cywilnego wskazują, iż konieczność zastosowania trybu określonego art. 201 Kodeksu cywilnego uniemożliwia wywiązanie się z nałożonego na nich obowiązku do dnia 31 grudnia 2012 r.
9. 4. organ administracji drugiej instancji, działając z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy, zamiast uchylić tę decyzję i przekazać do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wskazane powyżej naruszenia organu pierwszej instancji obrazujące, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy - czym naruszył (poprzez niezastosowanie) zasadę dwuinstancyjności postępowania;
10. 5. organ administracji drugiej instancji, określając zakres nałożonego na strony obowiązku, dokonał niewłaściwej interpretacji art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, która została następnie podzielona przez Sąd Wojewódzki, przyjmując w sposób nieuprawniony, iż nie nakłada on na niego, jako na organ nadzoru budowlanego, obowiązku konkretyzacji sposobów wywiązania się przez strony z obowiązku nałożonego wydaną w jego trybie decyzją administracyjną, w sytuacji gdy, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego zastępując pozwolenie na budowę winna być tożsama co - do zakresu przedmiotowego - z decyzją wydaną na zasadzie przepisów art. 28 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego.

Powyższe uchybienia powodują, iż decyzje organów obu instancji, wydane zostały z naruszeniem swobodnej oceny dowodów, niosą cechy dowolności, a co za tym idzie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania. Nadto, poza bezpośrednim naruszeniem przywołanych przepisów prawa, naruszają w sposób oczywisty i bezpośredni interes prawny skarżących: W. M.i J. M..

Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz W. M. i J. M. zwrotu kosztów postępowania, obejmujących także koszty zastępstwa prawnego w wysokości 720 złotych, tj. w wysokości zgodnej z § 12 ust. 4 pkt 1 zd. 1 w zw. z § 2 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Nie okazały się usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez nieustalenie, czy obiekt budowlany położony we Wrocławiu przy ulicy... wpisany jest do rejestru zabytków. Zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten budynek jako zabytek nieruchomy. Ma to znaczenie zarówno w toku wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, jak i w toku podejmowania działań w celu zachowania zabytku. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), natomiast dopiero w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku.

Z twierdzenia skarżących wynika, że obiekt ten objęty jest jedną z form ochrony, i dotyczy ona zespołu budynków, a co za tym idzie ochrona ta sprowadza się do cech tego zespołu, okoliczność ta nie była zaś kwestionowana w toku sprawy. Nie chodziło więc o błędne ustalenie faktyczne, będące przedmiotem zarzutu kasacyjnego, lecz o ewentualne niezastosowanie przez organy konsekwencji prawnomaterialnych wynikających z faktu, iż budynek poddany jest w opisanym zakresie ochronie konserwatorskiej, co zasadnie zaznaczono w kolejnym zarzucie. O konsekwencjach tych okoliczności będzie zatem mowa dalej, przy omawianiu zarzutów naruszeń prawa materialnego.

Nie mają też podstaw pozostałe zarzuty procesowe związane z uznaniem, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do badania przyczyn powstania złego stanu technicznego budynku, a co za tym idzie, że ustalony przez niego obowiązek nie musi zmierzać do wyeliminowania przyczyn złego stanu obiektu budowlanego, w tym nieustaleniem czy przebudowa piwnic na garaż, która spowodowała uszkodzenie konstrukcji budynku, została wykonana w wyniku samowoli budowlanej, jaki charakter mają uszkodzenia nieużytkowanej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku.

Zauważyć na wstępie trzeba, że organ administracji w razie stwierdzenia samowoli budowlanej ma obowiązek w pierwszej kolejności podjąć próbę zalegalizowania takiego obiektu, jeżeli spełnione są przesłanki wymienione w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie w każdym zatem przypadku stwierdzenie przez organy, że obiekt powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia) postępowanie w sprawie takiego obiektu musi się zakończyć nałożeniem obowiązku jego rozbiórki.

Zgodnie zaś z treścią art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: (...) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Taką też podstawę prawną przyjął organ I instancji, wskazując w treści sentencji, iż nieprawidłowości te mogą spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Pomimo zatem przyjęcia pkt 3 jako podstawy decyzji wskazano również na wypełnienie dyspozycji pkt 1 art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można wprawdzie wykluczyć, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, wystąpienia więcej niż jednej przesłanki opisanej w art. 66 Prawa budowlanego, ścisłe określenie podstawy prawnej decyzji rodzi jednak daleko idące skutki w zakresie przebiegu tej sprawy. O ile zgodzić się bowiem można z twierdzeniem, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego (ze względu na możliwość wystąpienia skutków opisanych w tych przepisach) nie musi być ustalanie przyczyn powodujących interwencję organu nadzoru budowlanego, to w przypadkach opisanych w pkt 3 i 4 teza ta staje się co najmniej dyskusyjna.

Wprawdzie, w określonym stanie faktycznym okoliczność, czy obiekt ten został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę (zgłoszenie) i zgodnie z jego postanowieniami, czy też w warunkach samowoli budowlanej może mieć znaczenie, ale zasadniczo o tyle o ile ustalenia takie mogą mieć znaczenie dla innych spraw. Nie można bowiem wykluczyć, że w stosunku do tego samego obiektu budowlanego będą toczyły się dwa postępowania w ramach nadzoru budowlanego - jedno w oparciu o przepisy Rozdziału 6 Prawa budowlanego, drugie zaś w oparciu o przepisy Rozdziału 5. Taka sytuacja może zaistnieć gdy powstanie konieczność natychmiastowej ingerencji organów nadzoru budowlanego np. gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Konieczność niekiedy natychmiastowej interwencji organów, zwalniać je może, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, od dogłębnej analizy przyczyn powstałych nieprawidłowości, ponieważ w wielu przypadkach oczekiwanie na wynik postępowania legalizacyjnego skutkowałoby wypaczeniem celu postępowania zmierzającego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązków zmierzających do niezwłocznej poprawy stanu technicznego obiektu.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie podnosząc, że organ administracji drugiej instancji nie wskazał podstawy materialnoprawnej swego rozstrzygnięcia, ani nie uzasadnił jej zastosowania ograniczając się jedynie do kontroli zastosowania prawa materialnego przez organ pierwszej instancji. Przeciwnie organ ten, w uzasadnieniu decyzji szeroko odniósł się do materialnych podstaw decyzji podzielając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 66 Prawa budowlanego, a następnie zmodyfikował decyzję organu I instancji, nie ograniczył się zatem jedynie do kontroli rozstrzygnięcia jak zarzucono w skardze kasacyjnej. Kwestia zaś prawidłowości zastosowania określonej jednostki redakcyjnej tego przepisu należy do naruszeń materialnoprawnych i będzie omawiana dalej.

W efekcie oceny zarzuconych naruszeń przepisów postępowania uznać trzeba, że naruszenia tych przepisów, szczególnie wobec niewykazania ich wpływu na rozstrzygnięcie, nie dawały podstawy do zakwestionowania wydanego wyroku.

Usprawiedliwioną podstawę uchylenia wyroku ma natomiast zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego przez uznanie, iż organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku konkretyzacji sposobów wywiązania się przez strony z obowiązku nałożonego wydaną w jego trybie decyzją administracyjną.

Celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego oraz użytkowania, przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Rolą organu jest więc przede wszystkim wykazanie zaistnienia, ustalonych w toku postępowania, przesłanek obligujących organ do podjęcia decyzji. Wbrew twierdzeniom organu II instancji nakaz z art. 66 Prawa budowlanego, decyzja, w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości, powinna wyraźnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, aby te stwierdzone przez organ nieprawidłowości zostały usunięte (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., IV SA 2590/03, LEX nr 175346).

Jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Skutkiem decyzji administracyjnej jest zakończenie postępowania jurysdykcyjnego w danej instancji i zakończenie stosunku procesowego między organem administrującym a stroną. Decyzja zobowiązująca, a z taką mamy do czynienia w omawianej sprawie, ma zatem w sposób konkretny określić podmiotu zobowiązanego. Sposób sformułowania takiej decyzji musi być stanowczy, skonkretyzowany i bezwarunkowy, na tyle oby w sposób jednoznaczny i ostateczny (bez konieczności odwoływania się do innych aktów, czy czynności administracyjnych) można było wykonać jej postanowienia.

Ponadto, w razie niewykonania decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego przez podmiot zobowiązany, musi nadawać się ona do egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), w którym stanowić będzie podstawę tytułu wykonawczego. Wymaga zatem na tyle ścisłego określenia obowiązków, aby można było ją wykonać bez odwoływania się do konieczności innych działań.

Podzielić zatem należy pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1147/01, LEX nr 290073; oraz z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07, LEX nr 508470, iż roboty budowlane objęte nakazem, o którym mowa w art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Wykonywane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego roboty budowlane mają charakter naprawczy. Celem bowiem tego przepisu jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, wobec czego w sytuacji stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego, wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. Od ustaleń organu i określenia rodzaju wskazanych w decyzji prac naprawczych zależeć będzie takie sformułowanie sposobu wykonania obowiązku, aby nie było potrzebne odwoływanie się do pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Pamiętać bowiem należy, że obie te formy zgody budowlanej są wydawane wyłącznie na wniosek inwestora, nie można zaś uzależnić wykonania decyzji związanej wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego od woli inwestora co do składnia dalszych wniosków umożliwiających jej wykonanie.

Nie może zatem znaleźć uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie teza organu II instancji, iż jest wykluczone narzucanie stronie konkretnego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a organy nadzoru budowlanego nie mogą w sposób arbitralny decydować, jakie działania należy podjąć aby osiągnąć stan zgodny z prawem, sam nakaz winien raczej zaś zakreślać cel, jaki ma być osiągnięty, wybór sposobu pozostawiając stronie. Rozumowanie to przeczy całkowicie podstawowemu kanonowi decyzji administracyjnej jakim jest obowiązek określenia przez kompetentny organ w jednostronnym akcie prawnym konsekwencji stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej.

Uznając że zgłoszony zarzut oparty jest na usprawiedliwionej podstawie należało zaskarżony wyrok uchylić.

Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek jednocześnie: nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone orzeczenie wydano zaś z naruszeniem prawa materialnego. Naruszenia takie nie wystąpiły, a stan faktyczny niniejszej sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie budzi wątpliwości, w zakresie zastosowania art. 66 Prawa budowlanego. Nie zostało jednak przez organy dostateczne wyjaśnione, czy stan faktyczny tej sprawy odpowiada tylko przesłance z art. 66 ust. 1 pkt 3 czy również pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego.

Celem ustalenia zakresu obowiązków, które należy nałożyć organ oceni też, czy znajdująca się w aktach ocena stanu obiektu z 2009 r. jest wystarczająca, czy też musi być uzupełniona lub na nowo opracowana, w takim zakresie jaki jest potrzebny do sformułowania ww. obowiązków i sposobu ich wykonania pamiętając, że przedmiotem decyzji ma być określenie robót prowadzących do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ ustali też, czy w odniesieniu do określanego w decyzji zakresu robót potrzebna będzie zgoda konserwatora.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżony akt na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.