Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 409/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1626/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2010 r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...], odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...].10.2009 r., umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami realizacji przyłącza wodociągowego,zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...]-[...], położonych przy ul. [...] w R., gm. S. Stowarzyszenie [...] wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) odmówił stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia, wskazując na charakter postępowania o stwierdzenie nieważności na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że postanowienie Wielkopolskiego WINB z dnia [...].02.2010 r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Z przebiegu postępowania wynika, że Wielkopolski WINB pismem z dnia [...].01.2010 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...].10.2009 r. Następnie Wielkopolski WINB decyzją z dnia [...].01.2010 r. po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania stwierdził nieważność decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...].10.2009 r. Pismem z dnia [...].01.2010 r. (data wpływu do Inspektoratu: [...].02.2010 r.) Stowarzyszenie [...], wystąpiło do Wielkopolskiego WINB z wnioskiem o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...].10.2009 r. - jako strony.

Organ zauważył, że wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...].10.2009 r. wpłynął do Wielkopolskiego WINB w dniu [...].02.2010 r., a więc wtedy, gdy postępowanie, którego dotyczył wniosek zostało już zakończone wydaniem przez organ wojewódzki merytorycznej decyzji z dnia [...].01.2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji organu powiatowego z dnia [...].10.2009 r. Wielkopolski WINB postanowieniem z dnia [...].02.2010 r., po rozpatrzeniu wniosku, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...].10.2009 r. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Postanowienie Wielkopolskiego WINB z dnia [...].02.2010 r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego błędnej podstawy prawnej, GINB stwierdził, że Wielkopolski WINB powinien wskazać jako podstawę wydania weryfikowanego postanowienia z dnia [...].02.2010 r., przepis art. 31 § 2 k.p.a., a nie art. 31 § 2 pkt 2 k.p.a., jednak zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, błędne wskazanie podstawy prawnej lub nie wskazanie w ogóle podstawy prawnej, o ile tylko podstawa taka istnieje, nie przesądza o kwalifikowanej wadliwości rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].06.2010r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].06.2010 r. wskazując jednocześnie, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumenty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Stowarzyszenie [...] złożyło skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie (błąd subsumcji). Organy błędnie uznały, że Stowarzyszenie, po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...].01.2010 r., nie było stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...].10.2009 r. Błąd WWINB w Poznaniu miał niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż odmienne stanowisko WWINB spowodowałoby, że organ nie wydałby postanowienia odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2009 r. Mając na uwadze to, że organ zawiadomił organizację o wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. (zawiadamia się wszystkie osoby będące stronami w sprawie) świadczy o tym, iż Stowarzyszenie w istocie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Późniejszy wniosek (z dnia [...] stycznia 2010 r.) o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu zmierzał tylko do formalnego potwierdzenia tego faktu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrolowane w niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym postanowienie nie jest dotknięte żadną ze wskazanych wad. Sąd I instancji zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dalej wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Ponadto dla ustalenia czy kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny.

WSA w Warszawie podał, że kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniem organ odmówił dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie wskazując iż wniosek Stowarzyszenia wpłynął do organu po wydaniu decyzji z dnia [...].01.2010 r. Stowarzyszenie złożyło więc wniosek o dopuszczenie go do udziału w sprawie pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., które wpłynęło do organu dnia [...] lutego 2010 r., a zatem po wydaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż organizacja społeczna może skutecznie domagać się dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w art. 31 §1 k.p.a. tylko w sytuacji gdy postępowanie to jest w toku. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że w dacie składania wniosku decyzja z dnia [...].01.2010 r. była decyzją nieostateczną.

Wprawdzie organ odmawiając organizacji dopuszczenia jej do udziału w sprawie nie wskazał jako podstawy prawnej art. 31 § 2 k.p.a., jednakże uchybienie to nie może skutkować stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Sąd skonkludował, że skoro postanowienie z dnia [...].02.2010 r. dotknięte jest jedynie takim naruszeniem, które pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia to tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że dotknięte jest ono wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podniesiono ponadto, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż Stowarzyszenie zostało de facto dopuszczone do udziału w sprawie, albowiem zawiadomiono go o wszczętym z urzędu postępowaniu. Sam fakt dokonania tej czynności nie powoduje nadania Stowarzyszeniu przymiotu strony. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, które Sąd podzielił, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nawet doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał uprawnień strony. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że skarga jest niezasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło działające z profesjonalnym pełnomocnikiem Stowarzyszenie [...] zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
2. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. tj. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni wskazanych przepisów k.p.a., bowiem WSA w Warszawie mylnie zrozumiał (tak samo zresztą jak GINB), iż możliwość (uprawnienie) żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu kończy się wraz z wydaniem decyzji w pierwszej instancji.
3. 3. na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a), art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, polegające na nieuwzględnieniu skargi.
4. 4. na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA w Warszawie nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy objętej całym postępowaniem, ani też wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności nie wskazał i nie wyjaśnił, kiedy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...].01.2010 r. doręczone zostało SZMW R. oraz kiedy decyzja z dnia [...].01.2010 r., znak: [...] została nadana na poczcie (data nadania tej decyzji na poczcie ma w tej sprawie istotne znaczenie, gdyż uwiarygodni faktyczna datę jej wydania) a także dlaczego decyzja z dnia [...].01.2010 r., znak: [...] nie została doręczona Stowarzyszeniu.

Podano też, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, kiedy organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Wbrew stanowisku GINB i WSA w Warszawie, dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym może nastąpić na każdym etapie postępowania administracyjnego, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Zatem żądanie organizacji społecznej do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zarówno przed organem I, jak i II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych. Uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2010 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie nieważności decyzji PINB został złożony w toku postępowania administracyjnego i przed jego ostatecznym zakończeniem.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie jest bezspornym, iż decyzja z dnia [...].01.2010 r., znak: [...] w dniu wniesienia podania przez Stowarzyszenie tj. [...].02.2010 r. nie była decyzją ostateczną, bowiem przysługiwało od niej odwołanie. Stowarzyszenie zostało pobawione możliwości wniesienia odwołania.

Autor skargi kasacyjnej podał, że WSA w Warszawie powinien wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., lecz w oparciu o przepisy art. 145 p.p.s.a. Istotą postępowania nieważnościowego jest zbadanie zachowania organu na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania ocenianego orzeczenia (tu: orzeczenia wydanego w dniu [...] lutego 2010 r.). Zatem wymaga zbadania, czy wówczas tj. w lutym 2010 r. organ, działając w ramach swych kompetencji, dopuścił się takiego naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako rażące. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że w tym postępowaniu poddaje się kontroli orzeczenie, które była wydane w przeszłości, w postępowaniu zwykłym.

Tym samym należy dokonać tej kontroli w oparciu o przepisy prawa wówczas obowiązujące, gdyż skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji działają ex tunc. To jednak nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, w tym faktów i okoliczności z tym materiałem dowodowym związanych (art. 80 k.p.a.).

Niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie istotnego naruszenia prawa przez GINB i WWINB w Poznaniu jest również naruszeniem prawa. Świadczy ono o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Doprowadziło to do błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast do jej uwzględnienia, czyli zastosowania art. 145 p.p.s.a.

Wniesiono o uchylenie w całości w/w orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od GINB na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Sąd ten zatem, związany wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W podstawie skargi kasacyjnej sformułowano zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego to jest błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Trafny jest zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z czym skarga kasacyjna, w kontekście tych zarzutów, podlega uwzględnieniu. Nietrafne są natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Art. 31 § 2 zd. 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji dokonując kontroli stosowania tego przepisu za zasadną uznał jego wykładnię, dokonaną przez organ administracji, w myśl której organizacja społeczna może skutecznie domagać się dopuszczenia jej do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a., tylko do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Przy czym tak Sąd I instancji, jak i organ administracji przyjęły, że bez znaczenia pozostaje to, czy decyzja ta jest ostateczna czy też nie.

Orzekający w niniejszej sprawie Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela tę część wykładni art. 31 § 2 k.p.a., w myśl której przyjąć należy, że organizacja społeczna może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, o ile jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nie podziela natomiast tej części zaprezentowanej przez Sąd I instancji oraz GINB wykładni art. 31 § 2 k.p.a., z której wynika, że wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej instancji, nawet jeżeli nie jest ona ostateczna, stanowi samodzielną przesłankę negatywną uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby. Zaaprobowanie takiej wykładni oznaczałoby inkorporowanie na grunt postępowania administracyjnego, takiego modelu procesu decyzyjnego stosowania prawa, zgodnie z którym proces ten kończy się wraz z wydaniem przez kompetentny do tego organ decyzji stosowania prawa. Oznaczałoby to nieuwzględnienie realiów normatywnych funkcjonowania postępowania administracyjnego, ujętych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Artykuł 15 k.p.a. stanowi bowiem, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10 – Lex nr 846194). Jak wynika zatem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne powiązane zostało ze sprawą administracyjną, która zgodnie z unormowaną w nim zasadą dwuinstancyjności, powinna być dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta w toku postępowania administracyjnego przez dwa organy, o ile rozstrzygnięcie pierwszego organu zostanie zaskarżone. Jak stanowi bowiem art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Z przytoczonych powyżej unormowań art. 15 i art. 16 § 1 k.p.a. wynika zatem, że samo wydanie przez organ administracji rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji decyzji nie kończy postępowania administracyjnego. Decyzja ta kończy określony proceduralnie ciąg czynności (jednostkową sekwencję procesu decyzyjnego), prowadzący do formalnego wydania decyzji, ale w sprawie administracyjnej postępowanie kończy wówczas, gdy decyzja uzyska przymiot ostateczności. Tylko taka decyzja zapewnia bowiem stabilność powodowanych nią skutków prawnych, zapewniając jednocześnie adresatowi pewność jego sytuacji prawnej.

Zatem tylko w przypadku takiej decyzji można powiedzieć, że ze względu na skutki, które wywołuje w obrocie prawnym, rozstrzyga ona sprawę oraz kończy dotyczące jej postępowanie administracyjne. W sposób "pewny" konkretyzuje ona bowiem stosowaną normę administracyjnego prawa materialnego w stanie faktycznym sprawy, której dotyczyło obejmujące tą sprawę postępowanie administracyjne. Jeżeli natomiast decyzja organu rozstrzygającego sprawę w pierwszej instancji została zaskarżona, to decyzja organu odwoławczego rozstrzygającego w danej sprawie w drugiej instancji kończyć będzie postępowanie administracyjne w danej sprawie wraz z nabyciem przez nią przymiotu ostateczności oraz prawomocności. Tylko bowiem decyzja wydana przez organ administracji w drugiej instancji, posiadająca obie te cechy, będzie zapewniała stabilność powodowanych nią skutków prawnych, zapewniając jednocześnie adresatowi pewność jego sytuacji prawnej.

Zatem co do zasady jedynie złożenie wniosku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. po tym jak decyzja wydana w pierwszoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym uzyskała przymiot ostateczności, samo przez się wyklucza możliwość jego uwzględnienia. Przy czym nie będzie to przeszkodą do uwzględnienia tego wniosku, jeżeli spełnione zostaną przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., gdy złożony został on przed wydaniem decyzji a rozpoznany po tym jak uzyskała ona przymiot ostateczności (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że samo wydanie przez Wielkopolski WINB decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. nie stanowiło negatywnej przesłanki uniemożliwiającej uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zwłaszcza że, co nie jest w sprawie kwestionowane, wpłynął on do organu administracji jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności. Skoro zatem decyzja nie uzyskała przymiotu ostateczności nie można stwierdzić, aby kończyła ona postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. W takiej sytuacji Wielkopolski WINB nie mógł odmówić Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu z tego tylko powodu, że jego wniosek o dopuszczenie do udziału wpłynął po wydaniu decyzji. Wielkopolski WINB wniosek ten powinien rozpoznać pod kątem przesłanek wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. i dopiero wówczas podjąć decyzję o jego uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu.

GINB, a za nim Sąd I instancji, zajmując odmienne stanowisko w tym zakresie, dokonał błędnej wykładni art. 31 § 2 k.p.a., co powoduje, że za uzasadnione należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a.

Konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji i GINB art. 31 § 2 k.p.a. było naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym należy podnieść, że w kontekście sądowoadministracyjnej kontroli legalności postępowania administracyjnego, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest co do zasady zarzutem naruszenia prawa materialnego, a nie jak chce tego autor skargi kasacyjnej, zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie normują postępowania sądowoadministracyjnego, lecz postępowanie przed organami administracji. Dlatego naruszenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, powinno być traktowane jako naruszenie przepisów prawa materialnego.

Sąd ten nie może bowiem naruszyć tych przepisów poprzez to jak proceduje, gdyż to nie one normują tok postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjątek od tej zasady związany jest ze stosowaniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., którego dyspozycja zakłada stosowanie przez sąd administracyjny art. 156 k.p.a. przy kształtowaniu treści rozstrzygnięcia tego sądu.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. związane będzie w niniejszym przypadku z błędną wykładnią art. 31 § 2 k.p.a. Zatem nie dotyczy ono tej części jego hipotezy, która nawiązuje do działania bez podstawy prawnej, lecz do tej, która odwołuje się do wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Za rażące naruszenie prawa uznać należy takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności i nie chodzi tu przy tym o błędną wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 116/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1358/08; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1289/09).

Konsekwencją wadliwej wykładni art. 31 § 2 k.p.a. było naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Normuje on na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Sąd I instancji i GINB przyjmując, że samo wydanie decyzji przez organ administracji pierwszej instancji kończy postępowanie administracyjne w sprawie i tym samym uniemożliwia uwzględnienie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu naruszył zasadę wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. Odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, bez rozważenia tego, czy złożony przez tę organizację wniosek jest zasadny w świetle przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy jak wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, istniały przesłanki zastosowania art. 31 § 1 k.p.a., niewątpliwie stanowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podjęte w takiej sytuacji rozstrzygnięcie niweczy bowiem ratio legis unormowania art. 10 § 1 k.p.a. i art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Nie daje się też ono pogodzić z wymogami działania praworządnego państwa.

Patrząc na takie rozstrzygnięcie przez pryzmat zasady praworządności unormowanej w art. 6 k.p.a. stwierdzić bowiem należy, że ma ono cechy rozstrzygnięcia arbitralnego, nieopartego na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Tym samym odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nieoparta na wynikach analizy występowania przesłanek unormowanych w art. 31 § 1 k.p.a., gdy o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu decydować mogły jedynie przesłanki wynikające z art. 31 § 1 k.p.a. narusza zasadę unormowaną w art. 6 k.p.a. Niezastosowanie w niniejszej sprawie zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych w art. 6 i art. 10 § 1 k.p.a. decyduje o tym, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 335/83 – ONSA 1983/1/40).

Zatem Sąd I instancji jak i GINB dokonując wykładni art. 31 § 2 k.p.a. wadliwie w sprawie niniejszej nie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo tego, iż PINB w Poznaniu odmawiając Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie tylko błędnie zinterpretował art. 31 § 2 k.p.a., ale i tym samym naruszył art. 6 i art. 10 k.p.a.

Nie można natomiast przypisać Sądowi I instancji naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ten bowiem w istocie przepisu tego nie zastosował. Nie można bowiem za takowe uznać powołanie się na unormowane w tym przepisie przesłanki w tekście uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W ocenie Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie, nie można również Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (publikowana w ONSAiWSA 2010/3/39 oraz ZNSA 2010/2/122) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to bowiem kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. będziemy mieć do czynienia również wówczas, gdy z innych powodów uzasadnienie sporządzone będzie w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 880/10 – Lex nr 966222 czy wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1059/10 – Lex nr 966197).

Może mieć to miejsce na przykład wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11 – Lex nr 1135531).

Powyżej wskazane wadliwości uzasadnienia związane są z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla wymogi, jakie spełniać powinno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Do wymogów tych zalicza on zarówno zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron (a więc przedstawienie stanu faktycznego sprawy) jak i przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prezentuje zarówno stan faktycznego sprawy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia jak i wskazuje zastosowane przepisy prawa oraz wyjaśnia przyjęty sposób ich wykładni i zastosowania.

Tym samym uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji wypełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchybienia, które według autora skargi kasacyjnej decydują o wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie są niczym innym jak polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie stanu faktycznego sprawy przyjętego przezeń za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dlatego uchybienia te mogą uzasadniać zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego, ale nie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I FSK 67/11 – Lex nr 964621).

Za usprawiedliwiony nie może być uznany także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy te są bowiem tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 – CBOSA). Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.

Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tych regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać dotyczące ich zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 – Lex nr 952799 czy wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 – Lex nr 672933 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 – Lex nr 1080937). Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na to, iż nie stwierdził, aby w przedmiotowej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzając jednocześnie, iż miało miejsce naruszenie, tak przez Sąd I instancji jak i GINB, prawa materialnego, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz postanowienie utrzymane nim w mocy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji weźmie pod uwagę powyższe rozważania dotyczące wykładni oraz stosowania zarówno art. 31 § 2 k.p.a. jak i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 199 i art. 200 p.p.s.a.