Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 351/21, oddalił skargę M. L. i L. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.73.2021.KK, w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma w sprawie wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego zabudowy nieruchomości.
Powyższym rozstrzygnięciem organ odwoławczy, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.), w wyniku wniesienia przez M. i L. L. odwołania z dnia 22 lutego 2021 r., sprostowanego pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r., od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 17 lutego 2021 r., znak: [...]., informującego, że PINB nie ustalił podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [...] w [...], gm. K. – stwierdził niedopuszczalność odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. L. i L. L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej, w całości, ani w części, pomocy prawnej.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. a contrario i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo "zaistnienia podstaw do jej uwzględniania i utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia", pomimo iż postanowienie zostało wydane bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, czym organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu mogących mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy oraz niedokonanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego czy skarżący są uprawnieni do występowania w sprawie jako strona, czym naruszony został art. 28 k.p.a.;
- 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem "zaskarżonej decyzji", a tym samym brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych zarzutów zawartych w skardze, które to naruszenie w istocie uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd I instancji błędnie za zgodne z prawem uznał postanowienie wydane przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) efektem czego było niesłuszne przyjęcie, iż skarżącym w niniejszej sprawie nie przysługiwał status strony postępowania. Podnieśli, że WINB rozpatrując przedmiotową skargę od pisma PINB powinien przeprowadzić całościowe i kompleksowe postępowanie dowodowe z wykorzystaniem całości zebranego materiału dowodowego, czego jednak nie uczynił. Dodali, że kontrola sprawowana w ramach skargi z art. 227 k.p.a. objęta jest także kontrolą sądu, o czym skarżący zostali pouczeni pismem WINB z dnia 23 kwietnia 2021 r. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu, iż ten nie ustosunkował się w żadnym stopniu do zarzutu przeprowadzenia przez organ II instancji oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób dowolny prowadzący do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy.
Co więcej, także sam Sąd dopuścił się pominięcia w ocenie części materiału dowodowego w postaci pisma Prokuratury Regionalnej w [...] z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt PR V Pa 35.2018. Pismo to świadczyło bowiem o fakcie, iż M. i L. L. są stroną w sprawie prowadzonej przez PINB.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem "zaskarżonej decyzji", a tym samym brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych zarzutów zawartych w skardze, które to naruszenie w istocie uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku, to stwierdzić należy, że jest on nieuprawniony. Powołany art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.
W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich uchybień, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Fakt, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza, że zobligowany jest do badania zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). W rozpoznawanej sprawie było wydanych wiele orzeczeń przez organ odwoławczy, jak również wydany był wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 203/19, który nie został zaskarżony skargą kasacyjną.
Kierując się wskazaniami tego wyroku jak i treścią postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 30 listopada 2020 r., znak: WOP.7722.27.20216.KK, którym uchylono wcześniejsze postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z którymi PINB powinien był, po wykluczeniu możliwości wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego potraktować wniosek skarżących, jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. i udzielić wnioskodawcom pisemnej odpowiedzi, PINB po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego zastosował się do tych wskazań. Potraktował wniosek skarżących jako skargę, w rozumieniu art. 227 k.p.a. i udzielił wnioskodawcom odpowiedzi pismem z dnia 17 lutego 2021 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że na terenie ww. działki zostały wybudowane: obiekt gospodarczy o konstrukcji drewnianej, budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą, w oparciu o pozwolenie na budowę z 19 lutego 2003 r. wydaną przez Burmistrza Gminy [...] oraz obiekt gospodarczy o konstrukcji murowanej, zrealizowany w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście [...] z dnia 21 stycznia 2012 r. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że B. P. i S. P. zrealizowali budynek mieszkalny jednorodzinny bez istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Decyzją z dnia 23 stycznia 2007 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie parterowej części przedmiotowego budynku mieszkalnego, zaś 16 grudnia 2015 r. przyjął zawiadomienie o zakończeniu całości robót budowlanych. Ponadto, z akt sprawy wynika, że B. P. i S. P. po dokonanym zgłoszeniu wybudowali na terenie ww. działki parterowy budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy oraz usytuowaniu zgodnym ze zgłoszeniem. Natomiast w sprawie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej wybudowanego samowolnie na początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku ustalono, że nie zachodzą żadne przesłanki wynikające z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika także, że decyzjami:
- 1) z 19 lutego 2016 r. orzeczono o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w przedmiocie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, usytuowanego na terenie działki nr [...] w [...] gm. K., zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z 19 lutego 2003 r. wydaną przez Burmistrza Gminy [...],
- 2) z 19 lutego 2016 r. orzeczono o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w przedmiocie parterowego obiektu gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach zabudowy 5,4 m x 4,4 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w [...], gm. K., zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie dokonane Staroście [...] przyjęte zawiadomieniem z 21 stycznia 2012 r.,
- 3) z 19 lutego 2016 r. orzeczono o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. samowolnie wybudowanego w 1990 r. parterowego obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 34,4 m2, usytuowanego na działce nr [...] oraz braku możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy.
Uwzględniając powyższe, PINB wyjaśnił w wymienionym wyżej piśmie, że mając na uwadze fakt, że na terenie działki nr [...] w [...] poza budynkami, wobec których zostały już wydane, pozostające w obiegu prawnym, ostateczne decyzje administracyjne, nie ma innej zabudowy, zaś wnioskodawcy M. L. i L. L. nie są stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zabudowy usytuowanej na terenie działki nr [...].
Odwołanie od tegoż pisma wnieśli M. L. i L. L.. WINB, powołując się na wskazane wyżej postanowienie z dnia 30 listopada 2020 r. oraz wyrok WSA w Gdańsku, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. akceptując sposób załatwienia wniosku M. L. i L. L. z dnia 2 października 2018 r., uzupełnionego pismem z dnia 18 października 2018 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy mieszkalno-gospodarczej usytuowanej na działce nr [...] w [...], gm. K. Niewątpliwie PINB stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosował się do wskazań zawartych w powołanym wyżej wyroku WSA w Gdańsku w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie rodzaju zabudowy na działce nr [...], jak stanu prawnego poszczególnych obiektów, trafnie uznając, że jest on uregulowany i brak jest podstaw do podejmowania z urzędu postępowania zmierzającego do jego kwestionowania.
Tym samym nie można mówić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie został zebrany wystarczający materiał dowodowy do podjęcia zaskarżonego postanowienia WINB o niedopuszczalności odwołania. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zarzucając błędną ocenę zebranego materiału dowodowego nie sformułowali zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Odnosząc się do kwestii przyznania skarżącym kasacyjnie przymiotu strony, zauważyć należy, że w zakresie spraw uregulowanych w rozdziale 5a (obecnie 5b) Pr.bud. w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności, czy mogą być one wszczynane na wniosek (strony czy podmiotu nie będącego stroną), czy wyłącznie z urzędu, przy czym w drugim przypadku, wniosek lub pismo strony bądź innego podmiotu skierowane do organu nadzoru budowlanego powinno być jedynie impulsem dla tegoż organu do podjęcia czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu.
Akceptując drugie rozwiązanie, wyrażano pogląd, że jeżeli organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu powinien był poinformować pismem podmiot, który złożył wniosek (pismo) o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Pismo organu, jako że jest sporządzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie jest rozstrzygnięciem, które by mogło być kwestionowane zażaleniem czy odwołaniem. W tym miejscu należy zauważyć, że na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane został dodany przepis art. 53a, który wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 postępowania uregulowane w rozdziale 5a Pr.bud. wszczyna się z urzędu. Z uzasadnienia wprowadzonych zmian wynika, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów.
Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50). Ponadto "z żądaniem wszczęcia takiego postępowania będzie mógł również wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (...) – w przypadku uznania tego żądania za zasadne organ z urzędu będzie wszczynał to postępowanie" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 45). Przepis art. 53a przesądził, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu.
Wykładnia gramatyczna przepisu art. 53a ustawy – Prawo budowlane, jego literalne brzmienie jak i materiały legislacyjne nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, w tym uproszczone postępowanie legalizacyjne, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, akceptując linię orzecznictwa zarówno przed nowelizacją Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., jak i po nowelizacji, zgodnie z którą sprawy uregulowane w rozdziale 5a Pr.bud. mogą być wszczynane wyłącznie z urzędu, uznał że kwestia przyznania przymiotu strony skarżącym kasacyjnie nie ma istotnego znaczenia w sprawie.
Niezależnie bowiem, czy skarżący kasacyjnie mieli by przymiot strony czy też nie, nie mogli na podstawie złożonego wniosku domagać się wszczęcia postępowania w sprawie legalności zabudowy na działce nr [...]. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że niezależnie od tego, czy prawidłowo PINB potraktował pismo skarżących z dnia 2 października 2018 r. jako skargę z art. 227 k.p.a., ocena zaskarżonego postanowienia WINB musi być pozytywna. Zarówno bowiem w sytuacji uznania, że organ działał w trybie informacji od obywatela o konieczności skontrolowania danej zabudowy, wobec braku przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu, jak i w trybie rozpoznania skargi określonej w art. 227 k.p.a., pismo organu nadzoru informujące o rozpatrzeniu żądania nie podlegało kontroli instancyjnej. Niezależnie więc od kwalifikacji, nie istnieje przedmiot zażalenia lub odwołania, który podlegałby rozpoznaniu przez organ odwoławczy, co uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 134 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.