Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 478/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargę B. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 20 lutego 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie przebudowy dachu.
W skardze kasacyjnej B. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie dyspozycji art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie niezgodnie ze stanem faktycznym, że G. L. dokonał na swojej nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym... jedynie przebudowy dachu na budynku mieszkalnym, a budowa ta w żaden sposób nie naruszyła i nie narusza uprawnień właścicielskich B. B. właścicielki sąsiedniej nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym... położonej w D. i że w ten sposób inwestor nie stworzył i nie stwarza zagrożenia dla użytkowników nieruchomości B. B. i dla znajdującego się tam mienia - budynku gospodarczego znajdującego się w nieznacznej odległości od budynku mieszkalnego G. L., mimo braku jednoznacznego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami stron w miejscu zrealizowanej przez inwestora inwestycji - co w konsekwencji oznacza pełną akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niezasadnego stanowiska P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Rzeszowie wyrażonego w decyzji z dnia 20 lutego 2018 r. i de facto bezprawnych działań G. L. polegających na zawłaszczeniu części działki skarżącej bez jakiekolwiek tytułu prawnego.
Skarżąca pokreśliła, że w dotychczasowym postępowaniu przed organami administracyjnymi pierwszego i drugiego stopnia oraz w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie nie przeprowadzono wszystkich czynności pozwalających na dokonanie ostatecznych i prawidłowych ustaleń faktycznych, ani nie nałożono na inwestora obowiązku dostarczenia przez niego dokumentów pozwalających na jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy jego działki z nieruchomością skarżącej - co pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i w konsekwencji prowadzi do złamania w niniejszej sprawie zasady prawdy obiektywnej, zasady dokładnego i wyczerpującego wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy oraz rażącego przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności, zdaniem skarżącej, nie wyjaśniono kwestii usytuowania przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami stron niniejszego postępowania.
W ocenie skarżącej, kwestia ta ma i miała zasadnicze znaczenie dla oceny legalności inwestycji budowalnej G. L. i dla oceny czy inwestycja ta nie stwarza w chwili obecnej zagrożenia dla użytkowników i mienia znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej - w tym przypadku działki oznaczonej numerem ewidencyjnym... stanowiącej własność B. B. - zwłaszcza w kontekście uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.).
Skarżąca kasacyjnie wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji pierwszej i drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. okazały się niezasadne, bowiem kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd Wojewódzki uwzględnił w sposób właściwy wymogi wynikające z wymienionych przepisów.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny dawał podstawę do akceptacji przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prowadzącego do umorzenia postępowania w sprawie przebudowy dachu na starej części budynku mieszkalnego położonego na działce nr..., od strony działki nr..., stanowiącej własność skarżącej.
Przy rozpoznawaniu sprawy kluczowe znaczenie miało to, że na wcześniejszym etapie postępowania zapadły wyroki, którymi przesądzono istotne okoliczności sprawy. Mianowicie już w wyrokach WSA z 7 listopada 2013 r. II SA/Rz 762/13 u NSA z 2 grudnia 2015 r. II OSK 431/14 wskazano, że sprawy dotyczące rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku zakończyły się ostatecznie, a kontynuowane miało być postępowanie dotyczące przebudowy dachu, a więc robót budowlanych wykonanych po likwidacji samowolnej nadbudowy budynku. Następnie kwestia kwalifikacji robót budowlanych oceniona została w wyroku z 30 sierpnia 2017 r. II SA/Rz 1590/16, w którym Sąd Wojewódzki stwierdził, że inwestor dokonał przebudowy dachu (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), a sprawa ma być prowadzona przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Ponadto w wymienionym wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że wykonane roboty budowlane nie zmieniły istotnych parametrów budynku (kubatury, powierzchni zabudowy, długości, szerokości), a tym samym realizacja przebudowy nie doprowadziła do zmian usytuowania budynku względem granicy z działką nr.... Sąd Wojewódzki stwierdził również, że wskutek przebudowy nie doszło do zmiany konstrukcji i kształtu dachu, natomiast wymogi techniczno-budowlane w zakresie odległości od granicy dotyczą budynków nowo sytuowanych, a nie istniejących - jak w przypadku przedmiotowego budynku wybudowanego przed 1967 r., kiedy powstał budynek gospodarczy na działce nr....
Skoro w toku dalszego postępowania opisany stan faktyczny nie uległ zmianie, to wiążące pozostały wytyczne przywołanego wyżej wyroku II SA/Rz 1590/16, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. stanowiącym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W rezultacie Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, słusznie podkreślił, że wiążąca była kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, przy czym trafnie wyjaśnił, iż nielegalność przebudowy dachu budynku polegająca na nieuzyskaniu zgody właściwego organu sama w sobie nie świadczy o powstaniu niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Trafnie również stwierdził Sąd Wojewódzki, że w sytuacji, gdy stan budynku od strony działki nr... nie uległ modyfikacji, to sama przebudowa dachu nie stworzyła zagrożenia dla bezpieczeństwa. W szczególności zasadnie Sąd Wojewódzki zaaprobował ustalenia organu, zgodnie z którymi dokonana przebudowa dachu (w tym wymiana pokrycia dachowego) nie wpłynęła na pogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, co wynikało z ekspertyzy technicznej znajdującej się w aktach sprawy.
W tym miejscu przypomnieć należy, że już w wyroku z 30 sierpnia 2017 r. II SA/Rz 1590/16 Sąd Wojewódzki zauważył, że wobec usytuowania od kilkudziesięciu lat budynku inwestora i budynku skarżącej w odległościach 1,4 - 1,8 m spełnienie określonych wymogów techniczno-budowlanych nie jest możliwe (§ 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.), ani też nie można wiązać wykonanej przebudowy z wymogami określonymi § 272 ust. 3 i § 235 ust. 3 wym. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., kierując się wytycznymi i oceną prawną wyrażoną w wyroku II SA/Rz 1590/16.
Wobec braku w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., zasadnicze elementy oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku nie zostały podważone. Mimo zanegowania ustaleń dotyczących kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w skardze kasacyjnej nie zawarto żadnej argumentacji nawiązującej do materiału dowodowego i stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W istocie uzasadnienie zarzutów kasacyjnych koncentruje się na kwestii przebiegu granicy, niemającej znaczenia w niniejszej sprawie.
Jak bowiem przesądził Sąd Wojewódzki w poprzednim wyroku II SA/Rz 1590/16, wymogi dotyczące odległości od granicy nie miały zastosowania w przypadku dokonanej przebudowy dachu, gdy jednocześnie nie zmienił się kształt i konstrukcja dachu oraz kubatura i usytuowanie budynku od strony nieruchomości skarżącej. Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku prawidłowo wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż dokładne ustalenie położenia linii granicznej nie miało znaczenia, skoro sprawa dotyczyła wyłącznie przebudowy dachu bez zmiany pierwotnego kształtu (wymiarów), a przepis § 12 rozporządzenia nie miał zastosowania.
W sytuacji, gdy kwestia przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami stron nie miała znaczenia dla oceny legalności przedmiotowych robót budowlanych, to nie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy położenia granicy w odrębnym postępowaniu sądowym, zwłaszcza że nie wykazano, aby takie postępowanie zostało wszczęte.
Podkreślić należy, że argumentacja skargi kasacyjnej - podnosząca naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej - jest nieadekwatna do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. W żaden bowiem sposób umorzenie postępowania w sprawie przebudowy dachu nie mogło prowadzić do akceptacji "bezprawnych działań G. L. polegających na zawłaszczeniu części działki skarżącej bez jakiegokolwiek tytułu prawnego". Z materiału dowodowego zebranego w postępowania oraz z treści zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczyło wyłącznie "przebudowy dachu na starej części budynku mieszkalnego położonego na działce numer... (...) od strony działki nr...", a więc robót budowlanych, które nie miały wpływu na usytuowanie budynku względem nieruchomości skarżącej.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 5