Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 985/12, oddalił skargę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 22 marca 2012 r. nr... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:
M. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, jako organ nadzoru pozainstancyjnego, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z/s w O. M. z dnia 21 września 2010 r. Decyzją z dnia 15 listopada 2011r. M. Wojewódzki Lekarz Weterynarii na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z/s w O. M. znak... nr... z dnia 21 września 2010 r. w części punktu 1 tej decyzji tj. przyznającej odszkodowanie na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. za kury nioski poddane ubojowi z nakazu Inspekcji Weterynaryjnej oraz kury padłe po zastosowaniu się strony do decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. M. z dnia 20 sierpnia 2010 r. nr... o łącznej liczbie... sztuk.
M. Wojewódzki Lekarz Weterynarii podał w tej decyzji, że odszkodowanie przysługuje w wysokości wartości rynkowej zwierząt. Jak podał ten organ szacowanie wartości ptaków ustala się uwzględniając czynniki wskazane w § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie rzeczoznawców wyznaczonych przez powiatowego lekarza weterynarii do przeprowadzenia szacowania (Dz. U. nr 142, poz. 1161), zw. dalej rozporządzeniem. Zgodnie z załączonymi kartami rozliczeniowymi przy określaniu wartości ptaków dla potrzeb wypłaty odszkodowania, wartość jednego ptaka została powiększona o prognozowany zysk z jaj, które potencjalnie byłyby zniesione przez kury do końca okresu nieśności. Organ podkreślił, że zarówno przywołane rozporządzenia, jak również ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 ze zm.), zw. dalej ustawą, odnosi się jedynie do wartości rynkowej zwierzęcia, nie wspomina zaś o utraconych korzyściach, jakie otrzymałby hodowca gdyby nie doszło do uboju zwierzęcia. Szacunek przyjęty w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z/s w O. M. jest błędny bo gdyby te kury podlegały obrotowi handlowemu, nabywca nie zapłaciłby takiej ceny jaką przyjęto w decyzji.
W odwołaniu złożonym przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w D., zw. dalej Spółdzielnią podniesiono, że pierwotnie wysokość odszkodowania przyznanego Spółdzielni nie budziła wątpliwości M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, a nawet została zaaprobowana przez niego. Zdaniem strony organ nie wskazał i nie udowodnił rażącego naruszenia prawa, nie przeprowadził analizy skutków społeczno-ekonomicznych, jakie to naruszenie pociąga. Dalej jej zdaniem znajdują tutaj zastosowanie przepisy art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121), zw. dalej k.c., z którego wynika, że naprawienie szkody obejmuje także przyznanie utraconych korzyści. W tym stanie rzeczy decyzja stwierdzająca nieważność naruszyła art. 6, art. 7, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona zarzuciła, że nie wykazano na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa.
Wskutek odwołania Główny Lekarz Weterynarii uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 15 listopada 2011 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza W. z/s w O. M. znak... nr... z dnia 21 września 2010 r. w części dotyczącej pkt 1 tj. wysokości przyznanego odszkodowania za kury z sześciu stad oraz pkt 2 tj. określającego łączną kwotę odszkodowania przyznanego z budżetu państwa na rzecz wymienionej Spółdzielni w zakresie dotyczącym kwoty 2 597 870, 69 PLN. W uzasadnieniu podkreślono, że Powiatowy Lekarz Weterynarii z/s w O. M. decyzją z dnia 21 września 2010 r. na podstawie art. 49 ust. 1-6 i 8 ustawy przyznał Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. odszkodowanie za kury nioski poddane ubojowi z nakazu inspekcji Weterynaryjnej oraz kury padłe po zastosowaniu się strony do decyzji Powiatowego lekarza Weterynarii w O. M. z dnia 20 sierpnia 2010 r. nr... o łącznej liczbie 129605 sztuk, za środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego zniszczone z nakazu Inspekcji Weterynaryjnej G. w liczbie 49968 sztuk), za środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego poddane z nakazu Inspekcji Weterynaryjnej obróbce cieplnej G. w ilości 554580 sztuk) oraz za sprzęt i materiały, których dezynfekcja nie jest możliwa.
Następnie ustalone zostało w decyzji odszkodowanie za kury z sześciu kurników, za jaja konsumpcyjne zniszczone z nakazu Inspekcji Weterynaryjnej oraz poddane obróbce termicznej gwarantującej zabicie pałeczek Salmonella, a także za sprzęt, który nie może zostać poddany dezynfekcji. Organ wyliczył ostateczną, łączną kwotę przyznanego z budżetu odszkodowania dla Spółdzielni. Kwota ta wyniosła 2 769 913, 29 PLN.
Główny Lekarz Weterynarii w pierwszej kolejności podniósł, że Powiatowy Lekarz Weterynarii uznając zasadność roszczenia o odszkodowanie najpierw winien określić za co przyznaje odszkodowanie, a następnie w jakiej wysokości. Tak się stało w rozpatrywanej sprawie. Zatem stwierdzając nieważność decyzji o przyznaniu odszkodowania, organ oceniając wysokość odszkodowania winien stwierdzić nieważność decyzji względem wysokości przyznanego odszkodowania, a nie w części dotyczącej rozstrzygnięcia za co owo odszkodowanie przysługuje. Z tego względu decyzja M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii odnosząca się do przyznania odszkodowania musiała zostać uchylona, a organ II instancji powinien orzec co do istoty sprawy, gdyż nie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji stwierdził, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie wysokości przyznanego odszkodowania za padłe lub poddane ubojowi kury nioski.
Decyzja ta bowiem narusza rażąco art. 49 ust. 2 ustawy oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia. Żaden z tych przepisów nie wskazuje, że dokonując oszacowania wartości zwierzęcia można brać pod uwagę wartość jaj, które potencjalnie zostałyby zniesione do końca okresu nieśności. Dalej wskazano, że w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii przyjęto jako wzór wyliczenia wysokości odszkodowania współczynnik W, który oznaczał szacunkową wartość jednego ptaka w stadzie kur towarowych nieśnych w zależności od jego wieku powiększoną o wartość netto jaj, które potencjalnie byłyby zniesione przez zwierzę do końca okresu nieśności, który przyjęto na 80 tydzień życia.
W ocenie organu wartość jednego ptaka wypracowana w Dziale Hodowli i Oceny Drobiu Krajowej Rady Drobiarskiej - Izbie Gospodarczej już uwzględnia wartość sprzedanych jaj. Jak podniesiono dalej, kwota wartości jednego ptaka ustalona przez Powiatowego Lekarza Weterynarii zbieżna jest z wartościami podanymi przez dwóch rzeczoznawców. Z art. 49 ust. 3 przywoływanej ustawy wynika, że wartość rynkową zwierzęcia określa się na podstawie średniej z 3 kwot szacowania przyjętych przez powiatowego lekarza weterynarii oraz 2 rzeczoznawców wyznaczonych przez tego lekarza z prowadzonej przez niego listy. W ocenie organu średnia ta została wyliczona z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie organ nie stwierdził, aby w ogóle nie przysługiwało Spółdzielni odszkodowanie, co wynikać mogłoby z decyzji M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Odszkodowanie przysługuje co do zasady, pozostaje jedynie nieprawidłowo wyliczona jego wysokość. Z tego względu należało stwierdzić nieważność decyzji w części dotyczącej wysokości odszkodowania za kury nioski, a wobec tego również w odpowiednim zakresie łącznej kwoty przyznanego odszkodowania, czyli kwoty 2 597 870, 69 PLN. Kwota ta powstała przez zsumowanie odszkodowania przyznanego za nioski z poszczególnych kurników.
Wobec tego stronie przysługuje odszkodowanie w kwocie 172 042,60 PLN. Odszkodowanie to zostało wyliczone przez odjęcie łącznej kwoty odszkodowania przyznanego z budżetu Państwa tj. kwoty 2 769 913,29 PLN kwoty 2 597 870,69 PLN, czyli kwoty odszkodowania przyznanego za kury nioski. Powiatowy Lekarz Weterynarii powinien ponownie rozstrzygnąć w sprawie wysokości przyznanego odszkodowania za kury nioski padłe oraz poddane ubojowi.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie ma dowodów świadczących, że doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Dalej podniesiono, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji jedynie co do jej części. Zatem rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania za środki spożywcze, sprzęt i materiały jest prawidłowe i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W kwestii zastosowania art. 361 § 2 k.c. podniesiono, że przepis ten stanowi, że w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy naprawienie szkody obejmuje straty, które poniósł poszkodowany oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. W niniejszej sprawie taki przepis istnieje i jest wskazany w art. 49 ust. 2 ustawy.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła Spółdzielnia wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie wysokości przyznanego odszkodowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie Spółdzielni zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 49 ustawy w zw. z art. 361 § 2 k.c. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że przez ponad rok żaden organ nie kwestionował wysokości przyznanego skarżącemu odszkodowania i dopiero po programie telewizyjnym zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe. Zaskarżona decyzja nie wskazuje podstawy prawnej, nie podając żadnego z punktów § 1 art. 156 k.p.a. Wykazuje sprzeczność pomiędzy osnową, a uzasadnieniem. Z decyzji nie wynika, czy skarżący musi zwrócić kwotę wypłaconego odszkodowania i na jakich zasadach oraz w jakim terminie.
Stworzona została w ten sposób niejasna sytuacja ekonomiczna skarżącego. Narusza to art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie skarżącego z art. 49 ust. 1 i 3 ustawy nie wynika, że nie można objąć odszkodowaniem także utraconych korzyści, skoro art. 49 ust. 8 tej ustawy odsyła do postępowania przed sądem powszechnym. Sąd powszechny nie mógłby pominąć tego składnika skoro przepisy szczególne nie wyłączają tego elementu z odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.
Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek nieważności uregulowanych powołanym przepisem i wskazanym jako podstawa prawna w zaskarżonej decyzji jest sytuacja, gdy decyzja dotknięta jest kwalifikowanym naruszeniem prawa tj. rażącym naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r.f V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).
Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie spór dotyczy kwestii czy zasadnie organ nadzoru przyjął, że powiatowy lekarz weterynarii ustalając wysokość odszkodowania z tytułu uboju oraz za padłe sztuki kur niosek zakażonych salmonellą uwzględnił utracone korzyści, czyli wartość jaj potencjalnie zniesionych przez kury do końca okresu nieśności - naruszył w sposób oczywisty konkretne przepisy prawa i dalej, czy decyzja ta tj. o przyznaniu odszkodowania powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa, choć nie dotyczy to normy art. 107 § 3 k.p.a., czyli obowiązku sporządzenia pełnego i wyczerpującego uzasadnienia. Uzasadnienie bowiem nie odnosi się do istotnej z punktu widzenia zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki jaką jest obowiązek przeanalizowania jakie skutki wywiera decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Tej treści rozważań zabrakło w zaskarżonej decyzji, a w ocenie sądu okoliczności te w niniejszej sprawie są istotne. Uchybienie to jednak nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i z tego względu nie mogło skutkować uchyleniem decyzji Głównego Lekarza Weterynarii.
Kwestia oczywistego naruszenia przepisów została przez organ przeanalizowana i tok rozumowania znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Wbrew twierdzeniom skargi organ precyzyjnie przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia ze wskazaniem konkretnego punktu art. 156 § 1 k.p.a. Z rozstrzygnięcia wynika także, że rażące naruszenie dotyczy normy art. 49 ust. 2 ustawy oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia. Przepisy art. 49 ust. 2 stanowi, że odszkodowanie przysługuje w wysokości wartości rynkowej zwierzęcia. Natomiast wartość rynkową zwierzęcia podlegającego szacowaniu ustala się, uwzględniając: 1) w przypadku zwierząt rzeźnych - gatunek, masę, kondycję i wiek zwierzęcia;
- 2) w przypadku zwierząt wpisanych do ksiąg lub rejestrów hodowlanych - gatunek, masę, kondycję, wartość hodowlaną lub użytkową oraz wiek zwierzęcia;
- 3) w przypadku ryb - gatunek, ilość, masę oraz wartość hodowlaną lub użytkową;
- 4) dokumentację hodowlaną oraz dokumenty poświadczające cenę zakupu zwierzęcia, jeżeli dokumenty te były wystawione i możliwe jest ich uzyskanie dla celów szacowania;
- 5) aktualną cenę rynkową zwierzęcia w dniu szacowania oraz informacje określone w przepisach w sprawie zbierania danych rynkowych (art. § 6 ust. 2).
Skoro ustawa nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem: "wartość rynkowa zwierzęcia", a czyni to akt wykonawczy i z porównania treści tych norm nie można wywieść, aby rozporządzenie pozostawało w sprzeczności z ustawą, trafnie organ odniósł się do zapisów tego rozporządzenia. Z brzmienia § 6 ust. 2 wyprowadził wniosek, że najbardziej adekwatnym kryterium w przypadku kur niosek będzie wskazówka zawarta w § 6 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Inne bowiem przesłanki wymienione w przepisie w tym wypadku nie wchodziły w rachubę, a kury jako takie stanowić mogą zwierzę rzeźne. W przypadku zaś takich zwierząt ich wartość rynkową uwzględnia się biorąc pod uwagę gatunek, masę, kondycję i wiek zwierzęcia. Nie ma mowy zatem w tym przepisie o ewentualnych utraconych korzyściach, które w razie uboju takiego zwierzęcia byłyby brane pod uwagę przy ustalaniu jego wartości rynkowej.
Skoro przepisy w taki sposób ujmują wartość rynkową zwierzęcia za sprzeczną z nimi należy uznać koncepcję wyliczenia tego odszkodowania zaprezentowaną w decyzji powiatowego lekarza weterynarii. Organ ten oparł wyliczenia tego odszkodowania co prawda o średnią odszkodowania ustalonego przez siebie i przez dwóch rzeczoznawców, co pozostaje w zgodzie z przepisami. Jednakże ustalenie wysokości odszkodowania oparte jest na wadliwych danych wyjściowych. Lekarz powiatowy ustalił pewien wzór matematyczny, który nie wynika z obowiązujących przepisów, a który stanowił podstawę do wyliczenia odszkodowania i uwzględniał w założeniu utracone korzyści, czyli wartość niezniesionych jaj, które kury te zniosłyby gdyby nie zostały poddane ubojowi lub nie padłyby. W kontekście przytoczonych przepisów taka metodyka wyliczenia odszkodowania nie jest możliwa do przyjęcia. Narusza bowiem przywołany przepis rozporządzenia wykonawczego. W omawianym przepisie rozporządzenia w żadnym uregulowaniu nie zawarto możliwości uzyskania pełnego odszkodowania, które uwzględniałoby również utracone korzyści.
Z tego względu zasadnie zaskarżona decyzja przyjęła, że co do zasady odszkodowanie winno zostać Spółdzielni przyznane, jednakże nie w takiej wysokości jaka wynika z decyzji lekarza powiatowego i skorygowała stanowisko zajęte przez M. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w decyzji z dnia 15 listopada 2011 r.
Jako istotne uzupełnienie argumentacji przemawiającej za oceną decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z/s w O. M. z dnia 21 września 2010 r. w części ustalającej wysokość odszkodowania za kury nioski poddane ubojowi bądź padłe jako rażąco naruszającej prawo należy wskazać skutki dla poszanowania praworządności, jakie decyzja o przyznaniu odszkodowania w takim kształcie wywarła.
Stosownie do art. 49 ust. 8 ustawy posiadacz zwierzęcia niezadowolony z decyzji w sprawie odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Oznacza to przeniesienie kompetencji w sprawie orzekania o szkodzie na sądy powszechne. Z przepisu tego Spółdzielnia wywiodła, że sąd orzekając w przedmiocie odszkodowania będzie stosować art. 361 § 2 k.c. Oznacza to obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu wysokości odszkodowania utraconych przez Spółdzielnię korzyści, czyli wartości owych jaj, które nie zostały zniesione i zbyte z tego powodu, że wskutek działań organów weterynaryjnych ptaki padły lub zostały poddane ubojowi.
Art. 361 § 2 k.c. wyznacza zakres obowiązku odszkodowawczego. Ustalenia istnienia i wielkości szkody dokonuje się za pomocą metody dyferencyjnej (różnicowej), która nakazuje przyjąć za szkodę różnicę między rzeczywistym stanem dóbr poszkodowanego z chwili dokonywania ustaleń a stanem hipotetycznym, jaki istniałby, gdyby do zdarzenia sprawczego nie doszło. Jej cechą charakterystyczną jest uwzględnienie wszelkich następstw określonego zdarzenia dla majątku poszkodowanego, a więc nie tylko bezpośrednich skutków dla poszczególnych dóbr (np. uszkodzeń samochodu, mieszkania), ale i dalszych konsekwencji dla wszelkich dóbr składających się na majątek poszkodowanego (np. możliwości wykonywania zawodu, zamieszkania). O ile ustalenie stanu rzeczywistego jest względnie łatwe, to określenie stanu hipotetycznego sprawia z reguły trudności. W szczególności należy ustalić realną możliwość wystąpienia określonych konsekwencji w danej, konkretnej (a nie typowej) sytuacji, biorąc pod uwagę najbardziej prawdopodobny przebieg zdarzeń.
Przepis art. 361 § 2 k.c. stanowiąc, że naprawieniu podlega strata i utracone korzyści, wyraża regułę pełnego odszkodowania w granicach szkody prawnie relewantnej. Przez sformułowanie "w powyższych granicach" ustawodawca odwołuje się bowiem do unormowania związku przyczynowego w § 1 komentowanego przepisu. W tych granicach podmiot odpowiedzialny zobowiązany jest do naprawienia szkody ustalonej metodą dyferencyjną. Jednocześnie przepis dopuszcza szczególne regulacje normatywne lub umowne. Mogą one inaczej określać szkodę podlegającą naprawieniu. Taki charakter mają odszkodowania zryczałtowane (np. kara umowna, zadatek, a także wyrównanie uszczerbku spowodowanego legalnym działaniem administracji publicznej; por. art. 49 ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.
Sąd Wojewódzki podzielając powyższy pogląd stwierdził, że omawianym przypadku - w razie skierowania sprawy do postępowania sądowego - poszkodowany nie uzyskałby odszkodowania w pełnej wysokości obliczonego za pomocą metody dyferencyjnej. Jak podkreślił organ jest to sytuacja stanowiąca wyjątek od zasady określonej w art. 361 § 2 k.c. Oceniając zatem decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z/s w O. M. z dnia 21 września 2010 r. Sąd przyjął, że skutki, które ona wywołała nie są do pogodzenia z zasadą poszanowania prawa. Zaakceptowanie jej z punktu widzenia praworządności byłoby niemożliwe. Gdyby bowiem orzekał sąd powszechny Spółdzielnia nie uzyskałaby odszkodowania uwzględniającego utracone korzyści. Z tych względów stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do wysokości odszkodowania za kury nioski nie narusza przepisów prawa. Przeciwnie, wskutek działania organów nadzoru, prawo to będzie prawidłowo stosowane.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej polega na wyeliminowaniu tych postanowień decyzji, które (jak w tym wypadku) rażąco naruszają prawo. Oznacza to, że nie rozstrzyga o ewentualnych roszczeniach restytucyjnych (o zwrocie wypłaconego odszkodowania). Jeżeli zostanie wyeliminowana z obrotu decyzja lub jej część z reguły właściwy organ administracji, który wydał wadliwe rozstrzygnięcie ma obowiązek ponownie procedować w sprawie. Tak też wskazał Główny Lekarz Weterynarii stwierdzając, że lekarz powiatowy ma ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie odszkodowania za kury nioski.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w D., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, pomimo że norm tych (§ 6 ust. 2 pkt 1) nie można w sposób niebudzący wątpliwości odnieść do zasad ustalania odszkodowania w przedmiotowej sprawie, a także błędne przyjęcie, że odszkodowanie winno jedynie uwzględniać wartość rzeźną kur niosek;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z:
- a) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii wydana została z rażącym (oczywistym) naruszeniem prawa, tj. art. 49 ust. 2 ustawy w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia;
- b) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie - biorąc pod uwagę rodzaj rozstrzygnięcia dokonanego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii - możliwe było stwierdzenie jej nieważności jedynie w części, tj. co do wysokości odszkodowania;
- c) art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a. poprzez usankcjonowanie decyzji Głównego Lekarza Weterynarii o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii, pomimo że w związku z dokonanym już ubojem kur niosek ponowne wydanie decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii nie jest możliwe, a tym samym uznać należy, że w obrocie prawnym pozostanie niewykonalna decyzja Głównego Lekarza Weterynarii;
- d) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie z urzędu, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, w których - nawet przy hipotetycznym założeniu, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii, ze względu na dokonany już ubój kur niosek, powinna zostać uznana jedynie za wydaną z naruszeniem prawa;
- e) art. 75 k.p.a. i uznanie, że sam fakt, iż w aktach sprawy Powiatowego Lekarza Weterynarii, w której zapadła decyzja o odszkodowaniu, znajdowały się "karty rozliczeniowe", odszkodowanie uwzględniało utracone korzyści;
- f) art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i uznanie, że "karty rozliczeniowe" stanowiły podstawę rozstrzygnięcia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii pomimo iż nie zostały one przywołane w rozstrzygnięciu ani w uzasadnieniu decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie przez autora zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku. Zarzuty naruszeń przepisów prawa procesowego (opisane w pkt 2 lit. a, b) dotyczą zaś w istocie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej do sądu decyzji, wobec czego naruszenie tego przepisu może być rozpatrywane w kategoriach naruszeń prawa materialnego.
Nie okazał się natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Unieważnienie bowiem decyzji administracyjnej, również w części, powoduje, że pozostaje niezałatwiona cała sprawy, albo fragment sprawy, który w postępowaniu zwykłym winien zostać załatwiony przez właściwy organ. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, iż ponowne wydanie decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii nie jest możliwe. Nie stoi temu również na przeszkodzie dokonany już ubój kur niosek, gdyż w aktach znajdują się dokumenty umożliwiające powtórne dokonanie niezbędnych ocen stanu faktycznego sprawy.
Zasadnie Sąd Wojewódzki zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do istotnej, z punktu widzenia zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanki jaką jest obowiązek przeanalizowania jakie skutki wywiera decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, jednakże wadliwie Sąd ten ocenił, że chociaż okoliczności te w niniejszej sprawie są istotne, to uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Przeciwnie, nie było zadaniem sądu rozstrzygnie sporu między stronami o to, czy zasadnie organ nadzoru przyjął, że powiatowy lekarz weterynarii ustalając wysokość odszkodowania z tytułu uboju oraz za padłe sztuki kur niosek zakażonych salmonellą, uwzględnił utracone korzyści, lecz dokonanie oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, a więc czy decyzja ta odpowiada prawu w zakresie uznania naruszeń prawa za rażące. Jest to zadnie organu, a nie Sądu, który nie jest powołany do tego, aby zastępować organy administracji we właściwym uzasadnianiu podstaw podjętych decyzji.
Usprawiedliwione podstawy, prowadzące do uchylenia zaskarżonego wyroku, ma zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji w części, jak i w związku z uznaniem rażącego naruszenia art. 49 ust. 2 ustawy w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepisy te zostały wskazane przez organy administracji jako rażąco naruszające prawo (str. 9 uzasadnienia decyzji organu II instancji oraz str. 5 decyzji organu I instancji, przy czym w decyzji tej w istocie nie wskazano żadnej jednostki redakcyjnej wymienionego przepisu).
Art. 49 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż odszkodowanie przysługuje w wysokości wartości rynkowej zwierzęcia. Przepis ten ściśle łączy się z ust. 3 art. 49 ww. ustawy, gdyż dopiero w tym przepisie wskazano w jaki sposób określa się wartość rynkową zwierzęcia, a mianowicie jako średnią z trzech kwot oszacowania przyjętych przez powiatowego lekarza weterynarii i przez dwóch rzeczoznawców wyznaczonych przez wójta z listy prowadzonej przez tego lekarza. Następnie w ust. 9 ww. przepisu ustawodawca przewidział delegację do określenia szczegółowego trybu i sposobu szacowania zwierząt mając na względzie zapewnienie rzetelnego ich szacowania. Z kolei § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wydanego na podstawie tej delegacji stanowi, iż wartość rynkową zwierzęcia podlegającego szacowaniu ustala się, m.in. uwzględniając w przypadku zwierząt rzeźnych - gatunek, masę, kondycję i wiek zwierzęcia.
Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że postępowanie w sprawie szacowania, jak wynika z rozporządzenia, które zgodnie z zakresem delegacji ustawowej, dotyczy wyłącznie kwestii trybu i sposobu szacowania zwierząt, nie jest prowadzone na podstawie przepisów k.p.a., a jego wynikiem jest protokół, o którym mowa w § 11 tego rozporządzenia, zawierający wyszczególnienie kwot szacowania ustalonych przez poszczególnych rzeczoznawców i powiatowego lekarza weterynarii. Ustalenia protokołu wraz z pozostałą dokumentacją sprawy wykorzystywane są zatem jako element stanu faktycznego sprawy i chociaż mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to nie ma podstaw aby uznać, że postępowanie ustalające wynik szacowania jest częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. Podkreślić przy tym należy, że rozporządzenie nie przewiduje trybu administracyjnego związanego z szacowaniem, ani też trybu administracyjnego pozwalającego na weryfikację wykonanych szacowań, a także nie stanowi podstawy do rozstrzygania w drodze aktu administracyjnego jakichkolwiek regulowanych nim kwestii.
Dopiero art. 49 ust. 3 ustawy wskazujący na sposób określenia wartości rynkowej zwierzęcia odwołuje się do wyników oszacowania dokonanego przez rzeczoznawców i lekarza weterynarii. Oszacowania, wykonane przez poszczególnych rzeczoznawców na podstawie przepisów rozporządzenia, oraz oszacowanie dokonane przez powiatowego lekarza weterynarii są danymi niezbędnymi do ustalenia wartości rynkowej zwierzęcia, w postępowaniu administracyjnym, według przepisu art. 49 ust. 3 ww. ustawy. Stwierdzić zatem trzeba, że proces ustalania odszkodowania i określania wartości zwierząt (co stanowi przedmiot decyzji) jest określony w ustawie (art. 49 ust. 2 i 3).
Odszkodowanie ustalone w decyzji wydanej przez powiatowego lekarza weterynarii jest ostateczne i nie podlega dalszemu tokowi instancji administracyjnej, niezadowolony zaś z tak wyliczonego odszkodowania posiadacz zwierzęcia może wnieść powództwo do sądu cywilnego jak stanowi ust. 8 tego przepisu. Organ administracji wyższego stopnia w postępowaniu zwykłym ma zatem zamkniętą drogę administracyjną do skorygowania takiej decyzji w procedurze odwoławczej, a inicjatywa do skorzystania z drogi przed sądem cywilnym przysługuje jedynie adresatowi takiej decyzji. Nie ma jednak przeszkód, aby w odniesieniu do decyzji, w istocie rozstrzygającej sprawę cywilną w drodze administracyjnej, podjęte zostało postępowanie w sprawie nieważności takiej decyzji.
Podsumowując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki kontrolujący zaskarżoną decyzję nie dostrzegając ww. aspektów prawnych opisanego stanu rzeczy, przeoczyły, że postępowanie nadzorcze wkroczyło w ocenę poprawności szacowania, czyli sfery dowodowej sprawy, a nie badania wad decyzji, co w konsekwencji prowadziło do uznania, że średnia wartość wyliczona w oparciu o rozporządzenie została dokonana z rażącym naruszeniem prawa.
Dalej zauważyć należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy wada stanowiąca przesłankę nieważności, co do zasady, tkwi w samej decyzji, a nie w toku postępowania, pojęcie zaś rażącego naruszenia prawa należy wiązać z naruszeniem przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Mowa zatem o decyzji, której treść pozostaje sprzeczna z wyraźną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych normą materialnego prawa administracyjnego, która jednoznacznie określa następstwa prawne. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa opartej na określonym przepisie jest zatem możliwe wówczas, gdy przepis ten jest jasny, rozumiany w bezpośrednim znaczeniu, a zarazem dla określenia następstw prawnych, niewymagający odwołania się do innych przepisów ustawy, lub aktu wykonawczego. Znaczenie zaś pojęcia rażący wyprowadzać należy z potocznego znaczenia tego słowa, ponieważ brak jest legalnej definicji tego określenia.
Słownikowe znaczenie pojęcia "rażący" to taki, który daje się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny. Wprawdzie w doktrynie prawa administracyjnego pojawiają się poglądy rozszerzające zakres "rażącości" naruszenia prawa, jednakże mając na uwadze to, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji ingeruje w zasadę stabilności indywidualnych aktów administracyjnych, a więc stanowi akt o charakterze wyjątku, nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne rozszerzające rozumienie pojęcia rażącości, które tkwi u źródła ewentualnej eliminacji decyzji z obrotu.
W orzecznictwie sądowym wykształcił się pogląd, który należy w pełni podzielić, że gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.
Pogląd ten ma też swoje zastosowanie w sytuacji, gdy dla określenia następstw prawnych stosowanego przepisu konieczne jest odniesienie się do innych przepisów prawa, które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Powyższe uwagi powinny zatem skłaniać do refleksji, czy wskazany przez organy przepis jest – w zakresie określenia wartości rynkowej - tak oczywisty i jednoznaczny, że możliwy do bezpośredniego rozumienia i zastosowania, a nadto czy oczywisty i niewymagający interpretacji jest przepis, bez zastosowania którego nie jest możliwe określenie następstw prawnych, określanych w decyzji administracyjnej.
Jak już wcześniej powiedziano, podstawą tą był przepis (art. 49 ust.
2) stanowiący, iż odszkodowanie przysługuje w wysokości wartości rynkowej zwierzęcia, jednakże dopiero ust. 3 określa sposób w jaki tę wartość się ustala. Przepisy te tworzą zatem, w zakresie określenia wartości rynkowej zwierzęcia nierozerwalny związek, gdyż nie da się zastosować art. 49 ust. 2 ustawy bez uprzedniego zastosowania jej art. 49 ust. 3.
Z tego ostatniego przepisu wynika, że wartość tę określa się jako średnią z trzech kwot oszacowania przyjętych przez powiatowego lekarza weterynarii i przez dwóch rzeczoznawców. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w postępowaniu nadzorczym przyjęto, że wyniki wszystkich trzech szacowań za zbliżone i uwzględniają wartość jaj, które zniosłyby kury poddane ubojowi sanitarnemu. Następnie organy, a za nimi Sąd Wojewódzki oceniły, że średnia ta została wyliczona z rażącym naruszeniem prawa.
Wyliczenie średniej wartości jest jednak zwykłym działaniem matematycznym, więc wada jej obliczenia może być wykazana wyłącznie jako błąd matematyczny polegający na niewłaściwym zsumowaniu trzech wartości i podzielenia wyniku przez trzy. Dlatego za oczywiste naruszenie art. 49 ust. 2 i 3 ustawy można byłoby uznać ustalenie wysokości odszkodowania w innej wysokości niż wartość średnia, ustalona przez wskazane tam podmioty, w myśl art. 49 ust. 3, zadaniem zaś organu nadzorczego byłoby wykazanie zaistnienia tej różnicy i dopiero na tym tle czynienie rozważań co do rodzaju i stopnia naruszenia wymienionych przepisów, a następnie ocen co do ewentualnych skutków i kwalifikacji prawnej naruszenia.
Tymczasem organ II instancji, wskazując jako wadę decyzji wadę wyliczenia wartości średniej nie kwestionował jej obliczenia, lecz, sięgając do działań osób dokonujących szacunku, skoncentrował swoje ustalenia na wykazaniu błędów w szacowaniu wartości zwierząt, czyli podstaw obliczania wartości średniej. W tym zakresie, w kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji dokonywano oceny, czy do wartości tych zwierząt rzeczoznawcy zasadnie doliczyli wartość jaj, które kury zniosłyby w czasie określonego cyklu produkcyjnego, powołując się przy tym na naruszenie w badanej decyzji § 6 ust. 2 pkt 1 wymienianego wyżej rozporządzenia, pomimo, iż w decyzji będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności ustalającej odszkodowanie, nie powołano w ogóle jako podstawy prawnej przepisów cytowanego rozporządzenia, wskazując jedynie, że wyliczenie wartości średniej dokonano po myśli art. 49 ust. 3 ustawy.
Z powyższego wynika, że zastosowanie przepisu art. 49 ust. 3 ustawy przez organ, w zakresie rozumienia pojęcia średnia wartość, sprowadzało się nie do jego rozumienia wprost, czyli matematycznego wyliczenia wartości średniej, ale do kwestii stanowiących podstawę wyliczenia tej wartości, czyli ustaleń rzeczoznawców. Ustalenia te mogą zaś wynikać z różnych sposobów rozumienia wartości zwierząt szczególnie, iż określanie kur niosek jako zwierząt rzeźnych, jak przyjęły organy, styka się ze innym określeniem zawartym w opinii Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej dołączonej do skargi kasacyjnej, w której podano, iż kury nioski nie mogą być klasyfikowane jako zwierzęta hodowlane. Z opinii tej wynika też, że podejście szacunkowe w tej sprawie było prawidłowe również w zakresie szacowania wartości rynkowej kur niosek, gdyż w obliczaniu tej wartości rynkowej nie przyjęto przychodu z hipotetycznej produkcji jaj utraconych, lecz zastosowano inne kryterium, a mianowicie zysku.
Powoływane przez organy i Sąd Wojewódzki rozporządzenie, ani też ustawa, nie zawierają legalnej definicji wartości rynkowej zwierzęcia, podają jedynie składniki i sposób, które należy uwzględnić przy ustalaniu tej wartości. Powoływany przez organy § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia zawiera też pkt 5 pomijany całkowicie w analizie zagadnienia, z którego wynika, że przy szacowaniu wartości rynkowej uwzględnia się aktualną cenę rynkową zwierzęcia w dniu szacowania oraz informacje określone w przepisach w sprawie zbierania danych rynkowych. Jak z tego wynika, nie chodzi tylko o wartość zwierzęcia rzeźnego, o którym mowa w pkt 1, ale również cenę rynkową kury nioski w wieku produkcyjnym.
Różnice w zakresie szacowania wartości rynkowej, wynikające z różnych sposobów podejścia do szacunku, a nawet wynikające z błędu, a zatem dotyczące ocennych podstaw określania wartości rynkowej, nie usprawiedliwiają zatem tezy, że decyzja rażąco narusza prawo z powodu wadliwego określenia tej podstawy. Uwzględniając to co powiedziano wyżej, podzielić zatem należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 49 ust. 2 ustawy w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przepisy zastosowane w sposób niewłaściwy.
Idąc dalej zauważyć trzeba, że stwierdzenie części nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe wówczas, gdy organ w jednej decyzji rozstrzyga kilka spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji. Chodzi tu więc o sytuację, gdy tylko określona część decyzji zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i wady te nie wywierają żadnego wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć i – co istotne – wolna od wad część rozstrzygnięcia może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1961/06, LEX nr 453407; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2294/12, LEX nr 1472373).
W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest wprawdzie przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., niemniej w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 583/96, LEX nr 45666, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25, wyrok NSA z dnia 31 marca 1998 r., sygn. IV SA 1838/97 LEX nr 44510, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., ONSA z 1998 r., z. 2, poz. 40). Jest to jednak możliwe wówczas, gdy organ w jednej decyzji rozstrzyga kilka spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji. Chodzi tu, więc o sytuację, gdy tylko określona część decyzji zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i wady te nie wywierają żadnego wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć i co istotne wolna od wad część rozstrzygnięcia może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym.
Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji.
Jak wynika z treści omawianego przepisu art. 49 ust. 8 ustawy przewiduje on wydanie decyzji w sprawie odszkodowania. Decyzją tą organ rozstrzyga o należnym odszkodowaniu, po przeprowadzeniu postępowania odnoszącego się do poszczególnych okoliczności regulowanych w art. 49 ustawy, w tym w zakresie odszkodowania za środki spożywcze, sprzęt i materiały. Od okoliczności każdej sprawy i co za tym idzie sposobu skonstruowania części rozstrzygającej decyzji zależy możliwość eliminacji w drodze postępowania nadzwyczajnego jej elementów.
W rozpoznawanym przypadku dochodzi jeszcze jedna istotna okoliczność odnosząca się zasadniczo do procedury, ale pozostająca również w ścisłym związku z materią decyzji.
Decyzja wydawana na podstawie art. 49 ust. 8 ustawy, chociaż przybiera formę administracyjną jest rozstrzygnięciem sprawy cywilnej. Decyzja ta, jak stanowi ww. przepis, nie podlega kontroli organu wyższego stopnia w postępowaniu odwoławczym, nie ocenia jej zatem merytorycznie i sąd administracyjny. Po wydaniu takiej decyzji spór między stronami co do samego odszkodowania jak i jego wysokości przenosi się bowiem przed sąd cywilny. Nie wchodząc zatem w rozważania odnoszące się do sposobu wyliczenia odszkodowania i rozstrzygania kwestii nienależących do kognicji sądu administracyjnego stwierdzić jednak trzeba, że odszkodowanie, co do zasady, jest ustalane jako relacja pomiędzy przyczyną i skutkiem, a ustalenie wysokości odszkodowania uzależniane jest od szeregu okoliczności będących składnikami tej relacji. Nie jest zatem do zaakceptowania przyjęta przez organy nadzoru pozainstancyjnego teza, iż można ograniczyć unieważnienie decyzji tylko w odniesieniu do części skutków (wysokości należnego odszkodowania).
Pojęcie odszkodowania nie istnieje bowiem w formie abstrakcyjnej, dlatego rozstrzygając sprawę ważności decyzji ustalającej odszkodowanie nie można oddzielnie ocenić, iż przysługuje ono co do zasady, a oddzielnie oceniać prawidłowość wyliczenia jego wysokość. Odszkodowanie przysługuje bowiem zawsze w związku z konkretną okolicznością generującą roszczenie odszkodowawcze. W omawianym zaś przypadku nie tylko rozdzielono kwestie zasadności samego odszkodowania od wyliczenia jego wartości, ale i odniesiono się do części odszkodowania, gdyż część składników uznano za podstawę wypłacenia odszkodowania (wyliczając nawet ich wartość), a części składników nie uznano za podstawę odszkodowania.
Jak powiedziano wcześniej, stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą dotyczyć może tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji, a wolna od wad część rozstrzygnięcia może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Nie ma zaś żadnej podstawy teza, że ustalenie przyczyn stanowiących causę odszkodowania oraz ustalenie skutków, czyli wartości odszkodowania mogłoby funkcjonować jako odrębne decyzje.
Z tego też powodu nie można zaakceptować ograniczenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tylko do ustaleń związanych z wysokością odszkodowania. Skutkiem przyjęcia takiego sposobu procedowania było stwierdzenie nieważności decyzji w odniesieniu do łącznej kwoty przyznanego odszkodowania w zakresie kwoty 2 597 870, 69 PLN (pkt 2 decyzji). W decyzji tej wyliczono też (przez odjęcie łącznej kwoty odszkodowania przyznanego z budżetu Państwa tj. kwoty 2 769 913,29 PLN kwoty 2 597 870,69 PLN.) odszkodowanie, które stronie przysługuje - w kwocie 172 042,60 PLN.
W postępowaniu pozainstancyjnym organy zamiast skupić się na ocenach przesłanek i podstawach stwierdzenia naruszenia prawa, prowadziły faktycznie dwuinstancyjne postępowanie oceniające, nawet nie wady postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii, ale wady postępowania szacunkowego, ustalającego faktyczne podstawy decyzji. Organ II instancji ustalił też w uzasadnieniu decyzji, jaka kwota odszkodowania jest należna w wyniku częściowego pomniejszenia odszkodowana. Nie można zaś uznać za dopuszczalny taki sposób rozstrzygnięcia sprawy i formułowania uzasadnienia decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, który nosi wszelkie cechy rozpoznania sprawy w dwóch dodatkowych instancjach. Nie temu bowiem służy nadzorcze postępowanie w sprawie nieważności decyzji.
Sąd Wojewódzki okoliczności te zaś przeoczył, ponieważ w uzasadnieniu wyroku nie można dopatrzyć się rozważań na ten temat, przeciwnie Sąd Wojewódzki podzielił w tym względzie poglądy organu, których błędność wykazano wyżej.
Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. Wymienione wyżej względy dają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstawę do zastosowania art. 188 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji weźmie pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku.