Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 434/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 955/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi J.J. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2. zasądził od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej J.J. kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją Nr [...], znak [...] z dnia [...] maja 2011 r., Prezydent Miasta Szczecin zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] Spółka Jawna dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (oznaczonych lit. A,B,C,D,E,F,G,H,I,J) w zabudowie wolno stojącej przy ul. S. w Szczecinie.

W dniu 14 czerwca 2011 r. odwołanie od w/w decyzji złożyła J.J., właścicielka nieruchomości przy ul. S. w Szczecinie wnosząc o:

1. 1. przekazanie odwołania do Wojewody Zachodniopomorskiego w Szczecinie jako organu właściwego do merytorycznego jej rozpoznania;
2. 2. uznanie skarżącej za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji na działce nr A przy ul. S. w Szczecinie;
3. 3. przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na wypadek stwierdzenia przekroczenia 14 dniowego terminu do jego wniesienia;
4. 4. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Uzasadniając wniosek o uznanie jej za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę J.J. stwierdziła, iż znajduje on uzasadnienie w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane. Wskazując na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, iż uprawnienie do otrzymania statusu strony postępowania opiera zarówno o przepisy prawa materialnego - § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, jak również w oparciu o naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały nr LII/1372/10 Rady Miasta Szczecina z dnia 25 października 2010r.

Nadto podniesiono, iż zarzuty dotyczące immisji i wszelkiego typu oddziaływania wywieranego przez planowane budynki na budynek skarżącej, w szczególności dotyczące zacienienia były przedmiotem rozpatrzenia przez sądy administracyjne m.in. w postępowaniu toczonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 238/08), który stwierdził, że organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja, która w ocenie organu spełnia normy dotyczące nasłonecznienia, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nie poprzez ich zacienienie, mają prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy i ewentualnie wnieść swoje uwagi, czy też zastrzeżenia.

Czynności tych mogą dokonać tylko jako strona postępowania. J.J. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i § 60 rozporządzenia. Wskazała, iż naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 polega w szczególności na niezgodności projektu z uchwalonym, prawomocnym i obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszony został określony w § 6 ust. 3 pkt 1 nakaz zachowania historycznej kompozycji urbanistycznej i nakaz usytuowania budynków wzdłuż linii zabudowy, frontem do ul. S. Tymczasem wydana decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt dziesięciu domów, z czego jeden usytuowany najbliżej krawędzi ul. S. zamiast być skierowany do niej frontem został usytuowany szczytem do tejże ulicy, co zważywszy na umiejscowienie planowanej inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej "A" stoi w sprzeczności z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym przesądza o wadliwości całej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, iż na mocy § 10 planu teren ten przeznaczony został wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, z dopuszczeniem usług wbudowanych, tymczasem na terenie inwestycji planowanych jest wybudowanie dziesięciu domów dwurodzinnych. Zdaniem odwołującej w niniejszym przypadku, gdzie wysokość projektowanego sąsiedniego budynku wynosi ok. 9 m, a odległość pomiędzy budynkiem projektowanym, a budynkiem należącym do odwołującej, wynosi tylko 4m to odległość minimalna została przekroczona ponad dwukrotnie. Wprawdzie zachowano wymagania co do minimalnej odległości budynków określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia, gdyż planowany budynek będzie oddalony od granicy działki skarżącej 3 m, to w niniejszym przypadku gdzie budynek skarżącej jest usytuowany 1 m od granicy jej działki, trzeba brać pod uwagę ograniczenia spowodowane zacienieniem, a więc odległość pomiędzy budynkami winna być co najmniej równa wysokości planowanego budynku.

Naruszony został w ten sposób § 13 ust. 1 rozporządzenia określający dostęp naturalnego oświetlenia słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi - centrum życiowego skarżącej. Nadto wskazano, że prace na działce nr A zostały przez inwestora rozpoczęte już dnia [...] maja 2011 r., czyli przed dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a"), umorzył postępowanie odwoławcze. Organu odwoławczy przywołując treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego podkreślił, że cytowany przepis wprowadza wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a. O przymiocie strony danego podmiotu decyduje zatem to, czy może ona wskazać konkretny przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jego interes lub obowiązek jako interes prawny w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, iż działka inwestycyjna nr A znajdująca się przy ul. S. w Szczecinie, jak wynika z projektu zagospodarowania działki - rys. Z 101 projektu budowlanego - sąsiaduje od strony północnej m.in. z działką J.J. nr B przy ul. S. Przedmiotowa działka inwestycyjna nr A znajduje się, zgodnie z uchwałą Nr LII/1372/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Krzekowo-Żyzna-Szeroka" w Szczecinie na terenie elementarnym oznaczonym symbolem Z.K.2004.MN,U.

Z ustaleń funkcjonalnych planu wynika, że przeznaczenie terenu to: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca lub bliźniacza z dopuszczeniem usług wbudowanych. W ustaleniach kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu ustalone zostały m.in.: pkt 3) maksymalna wysokość nowej zabudowy mieszkaniowej 9,5 m, nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne, w tym druga w przestrzeni poddasza. Miejscowy plan precyzuje, m. in. o przeznaczeniu obiektów i o ich wysokości. W ustaleniach szczegółowych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 10 ust. 3 pkt 1 określa maksymalna powierzchnie zabudowy w granicach działki budowlanej 25%. W opisie technicznym projektu budowlanego wskazana została powierzchnia działki 6020m² natomiast powierzchnia zabudowy wynosi 1461,39m².

Zatem wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 24% nie przekracza dopuszczalnej powierzchni zabudowy i zaprojektowany zespół 10 budynków wpisuje się w zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podał, że w ustaleniach ogólnych obszaru planu - w ustaleniach kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu widnieje zapis iż: na terenach MN, MN.U w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych i szeregowych dopuszcza się nie więcej niż jeden lokal mieszkalny w każdym segmencie. Zatem planowana na dz. nr A inwestycja polegająca na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, zawierających po dwa mieszkania w każdym budynku - po jednym lokalu mieszkalnym w każdym segmencie, jest zgodna z przewidzianą na tym terenie funkcją określoną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przewidywane budynki spełniają określone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymagania odnośnie wysokości zabudowy.

Budynek położony najbliżej skarżącej dwukondygnacyjny z drugą kondygnacją w poziomie poddasza zaprojektowany został na wysokość 8,65m - jak wskazuje przekrój A103. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, iż budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej zostały zlokalizowane na działce nr A w granicach określonych nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Zgodnie z planem nieprzekraczalna linia zabudowy to linia ograniczająca obszar usytuowania budynku. Lico budynku nie może przekraczać nieprzekraczalnej linii zabudowy. Natomiast obowiązująca linia zabudowy to linia wyznaczająca położenie głównej bryły lica budynku. Dla tego terenu, na załączniku mapowym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ściśle określa nieprzekraczalne linie zabudowy. Na terenie działki nr A nie określono miejscowym planem obowiązującej linii zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty skarżącej dotyczące sytuowania budynków wzdłuż ul. S. - § 6 ust. 3 pkt 1 są niezasadne, gdyż z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleń funkcjonalnych, ustaleń kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu wynika, iż strefa konserwatorska A obejmuje obszar dawnej wsi Krzekowo wraz z kościołem oraz ogólną ulicę ze zlokalizowaną przy niej zabudową, a w granicach strefy obowiązuje rewaloryzacja historycznej kompozycji zespołu zabudowy, odtworzenie układu i zagospodarowania dawnej wsi, w tym: lokalizacja zabudowy w granicach działki na zasadzie kontynuacji historycznej kompozycji zespołu wzdłuż ul. S. - wymagania te dotyczą sytuowania budynków bezpośrednio wzdłuż ul. S. Przedmiotowa działka objęta jest strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej A, w której obowiązuje odtworzenie układu i zagospodarowania dawnej wsi, w tym: lokalizacja zabudowy w granicach działki na zasadzie kontynuacji historycznej kompozycji zespołu wzdłuż ul. S., jednak na terenie działki inwestycyjnej nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy, która określałaby w sposób obligatoryjny sposobu sytuowania nowo projektowanych budynków, określono jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: pkt 2) 3m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Budynek, oznaczony jako "budynek H", położony najbliżej dz. nr B należącej do skarżącej zlokalizowany został w odległości 3m od granicy działki i zwrócony jest do działki skarżącej ścianą bez okien. Projekt planowanej inwestycji został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził zgodność projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej z uwagami, aby przy projektowaniu uzbrojenia działki w infrastrukturę techniczną przewidzieć instalację wodociągową do zewnętrznego gaszenia pożaru.

Zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego z projektu i analizy nasłonecznienia wykonanej m.in. dla budynku skarżącej na działce nr B wynika, że przedmiotowy budynek spełnia wymagania § 13, 57 i 60 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W projekcie zawarto również informację, że budynek "H" od okien przeszklonego ryzalitu w budynku 60b, znajduje się poza wysokością przesłaniania wynoszącą 4,55m. Zgodnie z § 60 pkt 1 i pkt 2 pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00-17:00. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju.

Natomiast zgodnie z § 57 pkt 1 pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. W analizie nasłonecznienia zawartej w projekcie projektant wskazał, że budynek przy ul. S. znajdujący się na dz. nr B posiada okna doświetlające pokój od strony wschodniej. W ocenie organu, lokalizacja przedmiotowej inwestycji na działce A nie narusza przepisów ww. rozporządzenia dotyczących § 13 przesłaniania, § 57 dostępu światła oraz § 271 odnośnie spełnienia warunków ochrony przeciwpożarowej. W tej sytuacji Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swoim zakresem sąsiedniej działki nr B. Położenie działki J.J. nr B względem działki inwestycyjnej oraz usytuowanie inwestycji na działce nr A wyklucza uznanie, iż planowana inwestycja wprowadza uciążliwości i ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów odrębnych, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby możliwość zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawczym.

Planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej nie narusza zapisów uchwały Nr LII/1372/10 Rady Miasta Szczecin w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Krzekowo-Żyzna-Szeroka".

Powyższa decyzja została zaskarżona przez J.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin i wniosła o:

1. 1. uznanie skarżącej za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji przy na działce nr A przy ul. S. w Szczecinie;
2. 2. uchylenie obu decyzji jako niezgodnych z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, szczegółowo wymienionych w treści uzasadnienia;
3. 3. przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Szczecina do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi J.J. powtórzyła, zawarte w odwołaniu, argumenty przemawiające za uznaniem jej za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto dodała, że budowa dziesięciu domów w bezpośrednim sąsiedztwie spowoduje znaczną utratę wartości jej nieruchomości. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Krzekowo-Żyzna zakładał zachowanie unikalnego w skali miasta układu przestrzennego i wiejskiego charakteru zabudowy Krzekowa z jednorodzinną zabudową zwróconą frontem do ulicy. O ile planowana zabudowa byłaby spójna z historyczną zabudową dzielnicy Krzekowo, to na wartość będącej własnością skarżącej nieruchomości, jak i sąsiednich nie wpłynęłoby to w żaden sposób, o tyle po powstaniu tegoż osiedla, poprzez zaburzenie całej koncepcji zabudowy, istniejące nieruchomości stracą w sposób znaczący na wartości. Skarżąca podniosła także zarzuty formalne wobec decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego.

Jej zdaniem, decyzja ta narusza w oczywisty sposób postanowienia art. 107 § 1 k.p.a. w myśl którego decyzja, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. W tym kontekście wskazała, na art. 112 k.p.a., w myśl którego strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego pouczenia przez organ co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewoda Zachodniopomorski rozpatrywał odwołanie od decyzji w trybie odwoławczym, o czym świadczy sentencja decyzji, w której organ II instancji orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, działał więc jako organ odwoławczy. Zamieszczenie pouczenia o prawie do wniesienia odwołania do organu II instancji - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest całkowicie bezzasadne i narusza wyżej wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

J.J. podniosła także te same co w odwołaniu, zarzuty wspólne odnośnie do decyzji Prezydenta Miasta Szczecina i Wojewody Zachodniopomorskiego, dotyczące samego pozwolenia na budowę. Wskazała także na obejście prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez budowę zespołu 10 budynków, a właściwie osiedla na jednej działce, co przy jej stosunkowo niewielkiej powierzchni niewątpliwie spowoduje w przyszłości rozparcelowanie tejże działki na mniejsze z naruszeniem zakazu parcelacji poprzez zniesienie współwłasności. Praktyka taka, stosowana powszechnie przez developerów powoduje, że obwarowania dotyczące parcelacji, zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego pozostają zapisami martwymi. Wskazała, że plan dopuszcza lecz nie nakazuje parcelacji działki. Organ budowlany winien więc przestrzegać ograniczenia parcelacji tak, aby na jeden dom jednorodzinny zgodnie z planem przypadała działka o powierzchni minimum 800 m2.

Tylko takie rozwiązanie pozwoliłoby utrzymać "wiejski" charakter dzielnicy Krzekowo, co było podstawowym założeniem przy konstrukcji planu. Podkreślić należy, że wszelkie wątpliwości czy kontrowersje winny być rozstrzygane w myśl podstawowych założeń planu, który jako taki ma władztwo planistyczne i narzuca sposób rozwiązań architektonicznych. Rozwiązania zastosowane w zatwierdzonym projekcie przeczą więc nie tylko tej idei ale i podstawowym założeniom przyjętym przy konstruowaniu planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Krzekowo. Skarżąca zarzuciła również wydanym decyzjom naruszenie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych poprzez zatwierdzenie projektu zakładającego poprowadzenie drogi wewnętrznej o szerokości zaledwie 3 m, podczas gdy wskazany wyżej przepis określa jej minimalną szerokość na 5 m. Zatwierdzony projekt, w ocenie skarżącej, narusza również w sposób wyraźny postanowienia § 19 ust. 1 pkt. 2 w/w rozporządzenia poprzez nie zachowanie wymaganej prawem odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o odrzucenie skargi z powodu złożenia skargi po terminie i ewentualnie o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. R. Dziwiński, Komentarz do zmian w prawie budowlanym, Prawo i Życie - dodatek do Gazety Prawnej z dnia 16 – 18 maja 2003 roku).

Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej – Wojewoda Zachodniopomorski - dokonał oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 II OSK 644/10 LEX 852306).

Sąd I instancji wskazał, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno więc nastąpić, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji oraz treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Równocześnie, przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Jeżeli więc jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, lub wiąże sposób powstawania obiektu na działce inwestora z faktem zagospodarowania działki sąsiedniej, to wówczas właściciel działki sąsiadującej z działką na której powstaje inwestycja, ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania i korzystania z działki będącej jego własnością.

Tym samym, staje się on stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a kwestie związane z badaniem czy inwestycja narusza interes prawny właściciela działki znajdującej się w obszarze jej oddziaływania, stają się przedmiotem oceny właśnie w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił między innymi, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) ustalają w § 12, 13, 57 i 60 jakie wymogi inwestycja winna spełniać względem działki skarżącej, aby zachować uprawnienia skarżącej odnośnie do naświetlenia i nasłonecznienia budynku istniejącego na jej działce. Organ odwoławczy w swojej decyzji widząc powyższe zależności dokonał oceny, że nie został naruszony interes prawny skarżącej i dlatego też uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, a więc zainicjowane przez nią postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji stwierdził, iż ocena czy interes skarżącej został naruszony może być dokonywana tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a więc ocena dokonana przez organ na tym etapie postępowania była nieuprawniona. Już z powyższego wynika, że nieruchomość skarżącej leży w obszarze oddziaływania obiektu powstającego na działce inwestora, a tym samym skarżąca winna być uznana za stronę postępowania o pozwolenie na budowę. Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną sądu (art. 153 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka jawna w Szczecinie reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu:

1. - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane;
2. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na dokonaniu własnych ustaleń faktycznych i wydanie w oparciu o nie skarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji przyjmując za podstawę swojego orzeczenia wyrok NSA z dnia 12.04.2011 r. sygn. akt II OSK 644/10, w ocenie skarżącego błędnie zastosował ustalenia dokonane w tym orzeczeniu, a dotyczące interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazano, iż przyjęta interpretacja prowadzi bowiem do wniosku, że krąg podmiotów będących stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest szerszy niż przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji przyjmuje bezkrytycznie, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, lub wiąże sposób powstawania obiektu na działce inwestora z faktem zagospodarowania działki sąsiedniej, to wówczas właściciel działki sąsiadującej z działką na której powstaje inwestycja, ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania i korzystania z działki będącej jego własnością. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie bezkrytyczne, będące w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, przyjęcie ustaleń NSA wskazanych w przywołanym orzeczeniu prowadziłoby do wniosku, że w każdym przypadku, każdy sąsiad inwestora byłby stroną postępowania o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Podniesiono, iż przedmiotowy wyrok został wydany w innym stanie faktycznym. Po pierwsze działka skarżącego w sprawie sygn. akt II OSK 644/10, w której NSA wydał w dniu 2.04.2011 r. wyrok była działką niezabudowaną. Oddziaływanie nowopowstałej inwestycji mogło mieć znaczenie dla przyszłej zabudowy skarżących. Po drugie na terenie inwestycyjnym brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestycja realizowana była w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, co wprost wiązało jej realizację w przyszłymi zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego.

W odniesieniu natomiast do przedmiotowego postępowania, wskazano, że działka inwestycyjna i działka strony przeciwnej znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a działka strony przeciwnej jest działką zabudowaną. Realizowana inwestycją może być więc oceniana pod kątem oddziaływania na działkę strony przeciwnej tylko i wyłącznie w aspekcie jej zgodności z przepisami prawa materialnego w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki techniczne i ich usytuowanie. W trakcie postępowania przed organem I i II instancji, przed Sądem I instancji żadnych naruszeń nie stwierdzono.

Również strona skarżąca nie jest w stanie żadnych takich naruszeń wskazać. Zatem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jest więc nieprawidłowa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawidłowa ocena i interpretacja tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że stronie przeciwnej nie przysługuje przymiot strony w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego skarżącej realizowanego na podstawie skarżonych przez stronę przeciwną decyzji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę dokonuje kontroli skarżonej decyzji. Nie zastępuje organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych, ani nie rozstrzyga sprawy co do meritum.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wydając skarżone orzeczenie, naruszył te zasady, pomijając ustalenia organów I i II instancji dokonał własnych ustaleń i w oparciu o nie wydał skarżony wyrok.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.J. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca upatruje w dokonaniu przez Sąd I instancji własnych ustaleń. Jednakże niewskazanie jakich to samodzielnych ustaleń dokonał Sąd I instancji czyni niemożliwym ocenę powyższego. Przepis ten zobowiązuje sąd administracyjny do wyrokowania na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. istnieje możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów, jednakże w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał dodatkowych dowodów opierając się na ustaleniach organów.

Należy, także zauważyć, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., co nie oznacza, iż przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Treść określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wypełnia bowiem przepis art. 28 k.p.a., z tym że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie, jest to więc przepis lex specialis wobec przepisu zawartego w art. 28 k.p.a. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż obszar oddziaływania obiektu odnosi się tylko i wyłącznie do nieruchomości inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, iż to czy wykonanie określonego zamierzenia inwestycyjnego narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry przesądzać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, poprzez ogólne stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd I instancji prawidłowo podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, "(...) że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.". Stanowisko to wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej jest adekwatne, także w niniejszej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w kwestii posiadania przez J.J. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu jest prawidłowe. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż organ odwoławczy ustalił, iż przepisy § 12, § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., określają wymogi jakie winna spełniać inwestycja względem działki skarżącej dokonując jednocześnie oceny jej interesu prawnego. W wyniku tej oceny organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, a zainicjowane przez nią postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja taka rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Wobec tego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż ocena czy interes prawny skarżącej został naruszony może być dokonana tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, tym samym ocena dokonana przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania była nieuprawniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.