Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1334/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 19 lipca 2018 r. znak: WOB.7722.271.2017.AJAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z dnia 27 października 2017 r. (znak: OA-IV.5160.1.28.2017), na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorowi – K.B. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie hali magazynowej o wymiarach [...]m x [...]m (powierzchnia zabudowy [...] m²), zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości Ś. gmina L. Nadto, nałożył obowiązek przedłożenia do 31 marca 2018 r. dokumentów koniecznych do legalizacji przedmiotowego budynku, który wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący.
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku hali magazynowej o wymiarach [...] m x [...] m (pow. zabudowy [...] m²) zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. wymienionych w jego treści dokumentów.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że inwestor realizując budynek hali magazynowej winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę tego obiektu. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika zaś, że taką decyzją inwestor nie dysponował. W ocenie organu drugiej instancji, zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu, w trybie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ramach prawem określonej procedury, wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy spornej hali magazynowej. Wg organu odwoławczego, postanowienie to jest zasadne i zgodne z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o analizę akt sprawy przyjął jednak, że sporny budynek znajduje się na działce nr [...], a nie na działce nr [...] – jak wskazał to organ pierwszej instancji.
Powyższe ustalenie uzasadniało wydanie orzeczenia reformatoryjnego w zakresie prawidłowego oznaczenia działki inwestora. Nadto organ odwoławczy ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku przedłożenia koniecznych dokumentów, tak aby umożliwić inwestorowi legalizację samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przedłożenie koniecznych dokumentów stanowić będzie zarazem wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja legalizacyjna wydana zostanie po uiszczeniu przez inwestora ustalonej uprzednio opłaty legalizacyjnej.
Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wstrzymanie robót budowlanych, wymagane przez art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, można rozumieć także jako zakaz podjęcia lub wznowienia kolejnych robót po wszczęciu postępowania w sprawie.
Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego wniósł wymieniony na wstępie skarżący, zarzucając temu postanowieniu naruszenie: art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 2 i art. 28 ustawy Prawo budowlane, a także art. 7 i 80 k.p.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane w trybie tzw. procedury legalizacji samowoli budowlanej, określonym w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W ocenianej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący będący inwestorem, nie dysponując pozwoleniem na budowę, wzniósł na działce nr [...] halę magazynową o wymiarach [...]m x [...]m. Powierzchnia zabudowy tej hali wynosi zatem ok. [...] m².
Zdaniem Sądu trafnie organy uznały, że budowa hali wymagała pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż wyjątki wskazane art. 29-31 tej ustawy nie miały tutaj zastosowania. Prawidłowo zatem, po ustaleniu, że inwestor nie dysponował decyzją zezwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie spornego obiektu hali magazynowej, postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożono obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 3 powyższej ustawy dokumentów, koniecznych w procedurze legalizacji samowoli budowlanej. Samo wdrożenie trybu legalizacji samowoli budowlanej, którego etapem jest wydanie kontrolowanego obecnie postanowienia, jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że nie są one trafne. Definicja budynku zawarta jest w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Sąd podkreślił, iż cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy określony obiekt jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie decyduje ani sposób i metoda związania z gruntem, ani też technologia wykonania fundamentu. Istotne jest to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego, trwałego związania (posadowienia).
Analiza fotografii znajdujących się w aktach sprawy, a przedstawiających sporną halę wskazuje, że jej konstrukcja i wielkość (powierzchnia zabudowy wynosi ok. [...] m²) niewątpliwie wymagały trwałego związania tego obiektu z gruntem, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Jak zaś wyżej wskazano, sama technologia tego związania, nie ma wpływu na ocenę analizowanej przesłanki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przedmiotowy obiekt w postaci hali magazynowej jest budynkiem, a co za tym idzie na jego posadowienie konieczne jest pozwolenia na budowę, choć w rzeczywistości obiekt ten nie spełnia przesłanek uznania go za budynek, jako że nie jest trwale z gruntem związany, a nadto nie posiada fundamentów, a zatem na jego posadowienie nie było wymagane pozwolenia na budowę;
2/ art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w stanie sprawy możliwym było wstrzymanie robót budowlanych w odniesieniu do przedmiotowego obiektu w postaci hali magazynowej, podczas gdy obiekt ten został posadowiony na działce nr [...] w 2015 r. i w chwili wydania postanowienia przez organ odwoławczy z dnia 19 lipca 2018 r. żadne prace budowlane w odniesieniu do tego obiektu nie były prowadzone.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.
Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopuścił B.M. do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Następnie ww. uczestniczka postępowania wniosła o przyspieszenia rozpoznania sprawy, który został uwzględniony, a kolejnym pismem wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. uczestniczka M.B. wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Swoje stanowisko w tym zakresie powtórzył również skarżący.
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony skargą kasacyjną wyrok odpowiada prawu.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przypomnieć należy, iż przedmiotem kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania było nałożenie na skarżącego przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) - zwanej dalej w skrócie "ustawą Prawo budowlane", obowiązku: wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie hali magazynowej o wymiarach [...]m x [...]m (powierzchnia zabudowy 190,08 m²), zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S. gmina L. oraz przedłożenia do 31 grudnia 2018 r. dokumentów koniecznych do legalizacji przedmiotowego budynku, który wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę (tj. zaświadczenia Wójta Gminy L. o zgodności budowy budynku magazynowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku magazynowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane.
Jak obrazują to akta sprawy ww. hala magazynowa o wymiarach [...]m x [...]m (powierzchnia zabudowy [...] m²) samowolnie zrealizowana w 2015 r. wykonana została w konstrukcji stalowej z wypełnieniem płytami warstwowymi. Budynek posiada instalację elektryczną, wodę oraz kanalizację - tak protokół kontroli z dnia 5 września 2017 r. podpisany przez skarżącego.
We wniesionym środku odwoławczym podniesiono dwa główne zarzuty wobec wskazanego wyżej postanowienia. Pierwszy z nich dotyczy błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokonanej przez Sąd pierwszej instancji skutkującej przyjęciem, że przedmiotowy obiekt hali magazynowej jest budynkiem na którego zrealizowanie wymagane jest pozwolenie na budowę, gdy tymczasem, w ocenie skarżącego, obiekt ten nie może być uznany za budynek, gdyż nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentów, a więc nie wymaga pozwolenia na budowę. Drugi zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem w ustalonym stanie faktycznym sprawy skoro przedmiotowa hala magazynowa zrealizowana została w 2015 r. i do chwili wydania zaskarżonego postanowienia żadne prace budowlane wobec niej nie były prowadzone, to nie było możliwe wstrzymanie robót budowlanych.
Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów zaznaczyć należy, iż wbrew stanowisku skarżącego nie jest usprawiedliwione przywoływane twierdzenie dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten wyraża zasadę, że podstawowym środkiem reglamentacji prawnobudowlanej pozostaje pozwolenie na budowę, a wyjątki od tej zasady przewidują wskazane w tej normie przepisy art. 29-30.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Definicja budynku z kolei zamieszczona została w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane określającym, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Takim właśnie budynkiem trwale związanym z gruntem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest sporny obiekt hali magazynowej.
Jednoznacznie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy określony obiekt jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie decyduje ani sposób i metoda związania z gruntem, ani też technologia wykonania fundamentu. Istotne jest to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (posadowienia). Słusznie zwrócono uwagę w motywach kwestionowanego wyroku, że analiza fotografii znajdujących się w aktach sprawy, a przedstawiających sporną halę wskazuje, że jej konstrukcja i wielkość (powierzchnia zabudowy wynosi ok. [...] m²) niewątpliwie wymagały trwałego związania tego obiektu z gruntem, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.
Słusznie więc zaznaczono, iż sama technologia tego związania nie ma wpływu na ocenę analizowanej przesłanki. Ponadto trzeba dodać, że rodzaj materiału z jakiego wykonany jest sporny budynek nie ma tutaj decydującego znaczenia.
Istnienie fundamentów, na które powołuje się skarżący, nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Jak podkreśla się w orzecznictwie chodzi o to, żeby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 526/18).
Również prawidłowość zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi w tej sprawie wątpliwości. Nie jest sporne, iż prawidłowo ustalono, że przedmiotowa hala magazynowa wybudowana została z naruszeniem prawa. Zatem dla doprowadzenia tak wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczny stał się tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Elementem tego postępowania jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3 tego przepisu.
Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zobowiązany jest zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu.
Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru architektonicznego przed wydaniem wspomnianych decyzji bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną.
Organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a zakończenie tej procedury uzależnione jest od postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały tryb z art. 48 ust. 2 omawianej ustawy wstrzymując przedmiotowe roboty budowlane i nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3 tego przepisu.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. Nie ma zatem żadnego znaczenia argument skarżącego, że nie prowadził na terenie swojej nieruchomości żadnych robót budowlanych.
Skarżący nie może skutecznie kwestionować prawidłowości wstrzymania robót budowlanych zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim mając na uwadze stan prawny z daty wydania zaskarżonego postanowienia zauważyć należy, iż wstrzymanie robót budowanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ, jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie, można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma pewności, czy - gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych - inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Wydaje się więc, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2 (postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia), że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona.
Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane (patrz: Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, Wydanie 2 LexisNexsis, Warszawa 2014 r., str. 622). Stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - patrz wyrok z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 894/15. Jedynie informacyjnie w tym miejscu zauważyć należy, iż przywołany w motywach skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 992/17 w żadnym wypadku nie neguje powyższego stanowiska, gdyż dotyczy innej sytuacji prawnej niż ta, która oceniana jest w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Dotąd powiedziane nakazywało uznać, iż wniesiona skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, stąd też oddalono ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.