Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 444/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1368/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 K.p.a. oraz na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623) nakazał M.D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku administracyjno-magazynowego o powierzchni zabudowy [...] m2 (oznaczonego jako nr [...] w załączniku graficznym do protokołu z kontroli dnia [...].04.2011 r.) na dz. nr [...] na terenie kolejowym zamkniętym przy ul. [...] w K., bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj.: zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Katowic o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że na działce znajduje się 10 samowolnie wybudowanych obiektów, w tym przedmiotowy budynek administracyjno-magazynowy. Inwestor oświadczył do protokołu, że ww. obiekt wybudował w roku 1999 i rozbudował w latach 2002 - 2003, bez pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie poinformował, że rozbierze obiekty nr: [...], z wyjątkiem budynku administracyjno-magazynowego (oznaczonego nr [...]) oraz budynku magazynu na drewno (oznaczonego nr [...]).

W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. organ nadzoru budowlanego doprecyzował przedmiot prowadzonego postępowania informując, że dotyczy ono wyłącznie samowolnie wybudowanego budynku administracyjno-magazynowego o powierzchni zabudowy [...] m2, oznaczonego jako nr [...] w załączniku graficznym.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego wyznaczył nowy termin na dzień [...] września 2011 r.

W związku z nieprzedłożeniem dokumentów, organ w piśmie z dnia [...] października 2011 r. poinformował inwestora, że w przedmiotowej sprawie podjęta zostanie decyzja, a stronom przysługuje prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, prawo składania w przedmiotowej sprawie wyjaśnień oraz prawo do złożenia końcowego oświadczenia. Zobowiązany w piśmie z dnia [...] października 2011 r. zawnioskował o przedłużenie powyższego terminu. Organ nadzoru budowlanego uwzględniając wniosek przedłużył wyznaczony termin o dalsze 14 dni, jednak zobowiązany nie skorzystał z prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym i nie złożył końcowego wyjaśnienia.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, w związku z powyższym orzeczono o nakazie rozbiórki,

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M.D. od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanej przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika bezspornie, iż strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Konsekwencją powyższych ustaleń jest brak możliwości legalizacji przedmiotowej budowy. Tym samym jedyną prawnie dopuszczalną reakcją organu budowlanego było zastosowanie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czyli nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie organu II instancji zaskarżoną decyzją prawidłowo nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono ponadto, że organ I instancji w postanowieniu legalizacyjnym nie wskazał konkretnego obiektu budowlanego, jednakże po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego ww. postanowienia, organ I instancji sanował nieprawidłowości tegoż postanowienia wezwaniem z dnia [...] czerwca 2011 r., w którym wskazał przedmiot postępowania (budynek administracyjno-magazynowy zlokalizowany przy ul. [...] w K.) i ponownie wezwał inwestora, w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do przedłożenia wymaganych dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej, wyznaczając nowy termin do ich przedłożenia.

Ponadto organ I instancji wielokrotnie informował o prowadzonym postępowaniu oraz prawach strony i wzywał stronę do dostarczenia dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, informując o konsekwencjach zaniechania reakcji. Wezwania te pozostawały bez odpowiedzi.

W ocenie organu II instancji, uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a., rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o normę prawną zawartą w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku kiedy strona nie złoży wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie może postąpić inaczej, jak tylko nakazać inwestorowi w drodze decyzji administracyjnej rozbiórkę budynku wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą “R." w K.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez dwukrotne wydanie postanowienia legalizacyjnego, pierwszego w dniu [...] września 2008 r., a następnie postanowienia z dnia [...] września 2011 r., przy czym zdaniem skarżącego oba postanowienia należy uznać za wadliwe, czego konsekwencją jest naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane,
2. 2) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności:
3. a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75, 77 i 79 K.p.a., a także 61 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku administracyjno-magazynowego, na działce nr [...] przy ul. [...] w K., o powierzchni [...] m2 zostało wszczęte [...] czerwca 2008 r., podczas gdy de facto zostało wszczęte [...] maja 2011 r., czego konsekwencją było niewłaściwe zebranie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,
4. b) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, zarówno organu I jak i II instancji w szczególności przejawiające się w tym, że organ I oraz II instancji nie wskazały dowodów na których się oparły uznając fakty za uzasadnione,
5. c) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy wskazane w odwołaniu naruszenia obligowały do jego zastosowania.

W ocenie skarżącego, organ administracji I instancji nie przeprowadził postępowania legalizacyjnego w przedmiocie obiektu, będącego przedmiotem sprecyzowania dopiero z dniem [...] maja 2011 roku postępowania, a którego rozstrzygnięcie znalazło wyraz w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 roku. Nadto postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. nie wymienia obiektu, którego legalizacja miałaby się tyczyć, tak więc nie można przyjąć, że organ zastosował się do normy wynikającej z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego, organ I instancji wszczął postępowanie w odniesieniu do budynku administracyjno-magazynowego, dopiero z dniem [...] maja 2011 r., a nie jak wskazuje [...] czerwca 2008 r. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie przez organ II Instancji (za organem I instancji), że oględziny nieruchomości dokonane przy ul. [...] w K. są prawnie skuteczne. Oparcie się więc przez organ na dowodach w postaci protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2011 r., w ocenie skarżącego, jest niedopuszczalne i winno skutkować nieważnością przeprowadzonych przez organ czynności, które mogą być przeprowadzone dopiero z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie, a więc po dniu [...] maja 2011 roku.

W ocenie skarżącego, decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz decyzja organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 107 K.p.a. w zakresie przywołania właściwej podstawy faktycznej, gdyż uzasadnienia faktyczne obu decyzji nie zawierają elementów obligatoryjnych wymaganych przez ww. przepis. Nadto organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. powołał w sentencji decyzji niewłaściwą podstawę prawną nakazującą ewentualną rozbiórkę budynku. W ocenie skarżącego podstawą rozbiórki jest art. 48 ust. 1 w zw. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a nie jak wskazał organ I instancji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego.

Skarżący stwierdził, że konsekwencją nieuwzględnienia przez organ II instancji argumentacji odwołującego się oraz niedostrzeżenie z urzędu uchybień jakich dopuścił się organ I instancji było wydanie wadliwej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji, zamiast zastosowania przepisu wskazanego w art. 138 § 2 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1368/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie okolicznością bezsporną jest, iż skarżący inwestor wybudował budynek administracyjno-magazynowy o powierzchni zabudowy [...] m2 na działce nr [...], na terenie kolejowym zamkniętym, przy ul. [...] w K., bez wymaganego prawem pozwolenia (art. 28 ustawy Prawo budowlane), dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora określone obowiązki wymienione w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] nr [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj.: zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Katowic o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Okolicznością niekwestionowaną w sprawie, także przez samego inwestora jest fakt, że w wyznaczonym terminie nie przedłożył on wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, nałożyły na inwestora obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Nie było obowiązkiem organów tak długie prowadzenie postępowania, aż inwestor wejdzie w posiadanie dokumentów. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. (znajdująca swoje rozwinięcie w dalszych przepisach, jak art. 77 § 1 czy art. 80 K.p.a.), która zobowiązuje organy do podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis ten nie przenosi jednakże ciężaru dowodu wyłącznie na organ prowadzący postępowanie. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10 w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie niewątpliwe było, że inwestor obiektu nie skorzystał z możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego.

Sąd stwierdził, że całkowicie podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego wyrażone w sprawie. Działanie takie znajduje swoje umocowanie w treści art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Art. 48 ust. 4 stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust.

1. Ostatni z powołanych przepisów przewiduje, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy dążyły do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zarazem umożliwiły skarżącemu w odpowiednim terminie przedstawienie dokumentów. Skarżący został pouczony o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. Skoro, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, obiekt będący przedmiotem kontrolowanego postępowania zrealizowany został bez pozwolenia na budowę, a skarżący nie przedstawił dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji tego obiektu, organ był obowiązany orzec o obowiązku jego rozbiórki.

Jakkolwiek postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej prowadzone jest w interesie inwestora, to jednak inwestora nie można zmusić do wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W przypadku niewywiązania się z tych obowiązków inwestor musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nieprzedłożenie dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego powoduje niemożność przejścia do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i rodzi konieczność wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Treść art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niewypełnienia w oznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust.

1. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Kategoryczne brzmienie przepisów ustawy Prawo budowlane normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organom administracji na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego. Opisana wyżej procedura stanowi jedyną prawną drogę legalizacji samowoli budowlanej. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku niemożliwa była ocena dokonanej inwestycji. Bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sprawie należycie, co do zasady z poszanowaniem procedury administracyjnej.

Zdaniem Sądu, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu [...] maja 2011 r., a nie w dniu [...] czerwca 2008 r., co w ocenie skarżącego, skutkowało tym, że organ oparł się na protokole oględzin, który nie był prawnie skuteczny jako przeprowadzony przed wszczęciem postępowania. Co prawda z akt sprawy istotnie wynika, że organ postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] nie określił dokładnie obiektu, którego dotyczyć miało prowadzone postępowanie, jednakże zawiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skonkretyzował przedmiot postępowania, tj. poinformował, że postępowanie dotyczy budynku administracyjno-magazynowego o powierzchni [...] m2 (oznaczonego jako nr [...] w załączniku graficznym do protokółu z kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r.) i wyznaczył termin oględzin na dzień [...] czerwca 2011 r. Organ ponadto przeprowadził inspekcję "celem ustalenia przedmiotu sprawy" w dniu [...] czerwca 2011 r., w której skarżący uczestniczył osobiście.

Organ wezwaniem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ I instancji zwrócił się też o przedłożenie dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r., nr [...], które zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] lipca 2011 r. Wskazane okoliczności, zdaniem Sądu, uprawniają do przyjęcia, że skarżący miał wiedzę co do właściwego przedmiotu postępowania legalizacyjnego. Jakkolwiek brak precyzyjnego wskazania obiektu budowlanego w postanowieniu organu I instancji, zdaniem Sądu, uznać należy z uchybienie, to nie stanowi ono, w ocenie Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonych orzeczeń, bowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy, a tylko taka wadliwość orzeczenia mogła skutkować wydaniem wyroku uchylającego. Organ działając na korzyść inwestora wyznaczył nowy termin do uzupełnienia dokumentów na dzień 30 września 2011 r. (pierwotnie określony termin był na 31 grudnia 2008 r.), a ponadto poinformował inwestora, że w przedmiotowej sprawie podjęta zostanie decyzja, zaś stronom przysługuje prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym i prawo składania w przedmiotowej sprawie wyjaśnień, z czego inwestor nie skorzystał.

W analogiczny sposób, zdaniem Sądu, odnieść się należało się do zarzutu podania niewłaściwej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji. Z jej sentencji wynika, że organ poddał jako podstawę rozstrzygnięcia m.in. art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust 3 Prawa Budowlanego. W ocenie Sądu, przyznać należało, że właściwą materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przede wszystkim art. 48 ust 4, jednak nie sposób nie zauważyć, że organ cytuje ten przepis w treści uzasadnienia. Również organ II instancji powołuje się na właściwy przepis w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Ów brak precyzji ze strony organu nadzoru budowlanego, można uznać za uchybienie jednakże nie mające wpływu na wynik sprawy, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M.D. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 48 ustawy Prawo budowlane polegającego na dwukrotnym wydaniu postanowienia legalizacyjnego, to jest pierwszego z nich w dniu 15 września 2008 r. zaś drugiego w dniu 21 września 2011 r., przy czym obydwa te postanowienia były wadliwe,
2. 2) art. 135 P.p.s.a. poprzez to, że postępowanie Sądu I instancji i w jego konsekwencji wydanie wyroku przez ten Sąd nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło przeciwny wręcz skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia,
3. 3) art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie naruszeń procedury administracyjnej skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji na skutek zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a.,
4. 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd ustaleń organu administracji, które poczynione zostały bez wyczerpującego zabrania materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego bez właściwej oceny, podczas gdy z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia przez Sąd nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ I instancji nie przeprowadził postępowania legalizacyjnego w przedmiocie konkretnego obiektu sprecyzowanego dopiero w dniu [...] maja 2011 r. Nadto postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2008 r., nr [...] nie wymienia obiektu, którego legalizacja miałaby dotyczyć. Nie można więc przyjąć, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący kasacyjnie wkazał, że w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. jego pełnomocnik złożył oświadczenie o zamiarze legalizacji budynku administracyjno-magazynowego o powierzchni [...] m2. Tym samym nieuprawnione jest stwierdzenie Sądu, że "nie było obowiązkiem organu tak długie prowadzenie postępowania, aż inwestor wejdzie w posiadanie dokumentów", gdyż art. 7 K.p.a. obliguje organ do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do załatwienia i wyjaśnienia sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zbyt daleko idąca jest teza Sądu, że inwestor nie jest zainteresowany zalegalizowaniem wybudowanych obiektów. Z art. 48 ustawy Prawo budowlane wynika, że zasadą jest, iż obowiązek rozbiórki wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego poprzedzony jest oceną możliwości jego legalizacji po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu, przy czym legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie zmierzał do zakończenia sprawy. Sąd nie dokonał wnikliwej analizy sprawy oraz pominął stanowisko prezentowane przez skarżącego kasacyjnie. Podobnie zachowały się organy administracji, które nie starały się, by dogłębnie wyjaśnić sprawę jak również nie starało się należycie odnieść do stawianych zarzutów. W rozpatrywanej sprawie organy te naruszyły zasadę prawdy materialnej wynikającą z art. 7 K.p.a. Naruszyły też wynikający z art. 9 K.p.a. wymóg należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie został również spełniony wynikający z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. wymóg wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego.

Decyzje organów I i II instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie przywołania właściwej podstawy faktycznej, gdyż uzasadnienia tych decyzji nie zawierają obligatoryjnych elementów wymaganych przez ten przepis.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, obowiązki organu administracji w postępowaniu administracyjnym są analogiczne do obowiązków sądu cywilnego. Organ musi więc, podobnie jak sąd cywilny, zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Niedopuszczalne jest ogólnikowe powołanie się na cały materiał dowodowy, zamiast przytoczenia oznaczonych dowodów, jako podstawy poszczególnych faktów.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ administracji w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. powołał w sentencji decyzji niewłaściwą podstawą prawną nakazującą ewentualną rozbiórkę budynku. Podstawą wydania nakazu rozbiórki jest bowiem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a nie jak wskazał organ administracji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie stało się przedmiotem zainteresowania i rozpoznania przez organ II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Co więcej Sąd uznał, że przywołanie w decyzji niewłaściwej podstawy prawnej nie jest istotnym uchybieniem, gdyż właściwa podstawa prawna wskazana została w uzasadnieniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tego rodzaju rozumowanie jest nieuzasadnione, gdyż podanie niewłaściwej podstawy prawnej w sentencji byłoby sanowane podaniem prawidłowej podstawy w uzasadnieniu decyzji, co jest sprzeczne z art. 107 K.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku administracyjno-magazynowego dopiero z dniem [...] maja 2011 r., a nie jak wskazują organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu [...] czerwca 2008 r. W konsekwencji niedopuszczalne było oparcie się przez organy administracji przy dokonywaniu ustaleń faktycznych na protokole oględzin z dnia [...] kwietnia 2011 r. co powinno skutkować nieważnością przeprowadzonych przez organ czynności. Czynności te mogły bowiem być przeprowadzane dopiero z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie, to jest po [...] maja 2011 r. Materiały zgromadzone przed dniem [...] maja 2011 r. nie mogą natomiast stanowić dowodu w sprawie.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wynikiem przytoczonych wyżej zarzutów jest również naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów na skutek nieuwzględnienia naruszeń prawa materialnego i procesowego, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M.D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Wprawdzie w zarzucie skargi kasacyjnej nie został wskazany ust. 4 ww. artykułu jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nawiązuje do tego właśnie przepisu.

Z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.

1. 1. Obowiązki, o których mowa, ust. 3 art. 48 ww. ustawy, to przedstawienie, w wyznaczonym terminie:
2. 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; przy czym do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Ww. obowiązki określane są przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane).

Postanowienie z dnia [...] września 2008 r. dotyczyło wszystkich samowolnie zrealizowanych przez skarżącego kasacyjnie obiektów, w tym także obiektu magazynowo-administracyjnego.

W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. skarżący kasacyjnie zadeklarował, iż zamierza zalegalizować budynek administracyjno-magazynowy i wiatę o konstrukcji stalowej. W wyniku powzięcia tej informacji organ administracji sporządził w dniu [...] czerwca 2011 r. dokument w postaci protokołu inspekcji w celu ustalenia przedmiotu sprawy. W kontroli tej uczestniczył skarżący kasacyjnie, co wynika z treści protokołu. Ustalono, że przedmiotem postępowania będzie budynek magazynowo-administracyjny. Stwierdzono przy tym, że część administracyjna wykorzystywana jest na cele handlowe.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał skarżącemu kasacyjnie o konieczności wypełnienia obowiązku przedłożenia dokumentów nałożonego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Jednocześnie w piśmie tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, że obowiązek ten dotyczy tylko budynku administracyjno-magazynowego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane kolejne postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Postanowienie z dnia [...] września 2011 r., nr [...] nakładające na skarżącego kasacyjnie obowiązek przedłożenia dokumentów wydane zostało w innym postępowaniu, wyodrębniony z pierwotnie toczącego się postępowania i dotyczyło ono budynku magazynowego oznaczonego na mapie geodezyjnej jako budynek nr [...]. Nie zostały więc wydane dwa postanowienia nakładające obowiązek ten sam obowiązek w postaci przedłożenia dokumentacji, tylko jedno postanowienie z dnia [...] września 2008 r. W postanowieniu tym prawidłowo określono dokumenty, które skarżący kasacyjnie był zobowiązany dostarczyć.

Przesłanki legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego są jednoznacznie wskazane w ustawie Prawo budowlane. Podstawową przesłanką jest wykonanie przez inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym przez organ administracji terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z art. 48 ust. 3 tej ustawy jednoznacznie wynika również, że jeśli dokumenty te w terminie tym nie zostaną przedłożone zastosowanie ma art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane to jest, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazania w formie decyzji administracyjnej rozbiórki obiektu budowlanego.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie było tym samym podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że organy administracji nie wyjaśniły należycie kwestii możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego nie znajduje węc żadnego uzasadnienia.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 P.p.s.a. poprzez to, że "wydanie wyroku przez ten Sąd nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło przeciwny wręcz skutek i spowodowało, iż przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia". Art. 135 P.p.s.a stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja była decyzją prawidłową co oznacza, że brak było podstaw do tego, by Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmował jakiekolwiek środki w celu usunięcia naruszenia prawa.

Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że "wydanie wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy" oraz, że na skutek wydania wyroku "sprawa wróci do punktu wyjścia" są pozbawione podstaw i nie mają żadnego uzasadnionego związku z oceną, czy art. 135 P.p.s.a. powinien być w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji zastosowany.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń procedury administracyjnej, które skutkować miałyby koniecznością zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszone zostały, zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest postaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował fakt wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem ww. przepisów K.p.a.

Art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W toku postępowania przeprowadzone zostały przez organy administracji wszelkie niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy czynności.

Skarżący kasacyjnie posiadał też informacje o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym co najmniej od [...] maja 2011 r. korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Taką datę nosi bowiem pierwsze sporządzone przez pełnomocnika pismo procesowe znajdujące się w aktach sprawy. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że naruszony został przez organy administracji art. 9 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę swobodnej oceny dowodów. Z przepisu tego wyprowadza się też kryteria tej oceny jakimi są jej zgodność z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów i brak jest podstaw do jej kwestionowania.

Organy administracji należycie wyjaśniły stan faktyczny, który legł u podstaw wydanych przez te organy rozstrzygnięć jak również należycie wyjaśniły podstawę prawną tych rozstrzygnięć. Uzasadnienia decyzji pozwalają na odtworzenie argumentacji, którą kierowały się organy administracji przy wydawaniu decyzji oraz na ocenę zasadności tej argumentacji. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ administracji pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji dowody, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Organ ten wymienił bowiem w uzasadnieniu decyzji jako dowód protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2011 r., oraz na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. zawierające oświadczenie o tym, które budynki chce zalegalizować, a które zamierza rozebrać. Organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe. Ponowne przytaczanie dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji nakazującej rozbiórkę było w tej sytuacji niecelowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie poza przytoczeniem treści przepisów K.p.a. oraz stwierdzeniem, że zostały one przez organy administracji naruszone nie przedstawił żadnych argumentów, które wskazywałyby na to, że przepisy te rzeczywiście zostały niewłaściwie zastosowane.

Ponieważ ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego były prawidłowe nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylania decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ.

Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 77 K.p.a. oraz 107 K.p.a. nie mogły być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości jaki przepis prawa materialnego lub procesowego został naruszony.

Art. 77 K.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów) zaś art. 107 K.p.a. składa się z pięciu jednostek redakcyjnych (paragrafów). W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisów nie wskazując, który paragraf lub paragrafy zostały naruszone. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Niezasadny jest także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Stan faktyczny w sprawie, jak to już zostało wyżej wskazane, został ustalony przez organy administracji prawidłowo. Zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tych ustaleń i stwierdzenie tego faktu w uzasadnieniu wyroku nie może więc być uznane za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że materialnoprawnoprawną podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego powinien być art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji w części wstępnej decyzji wskazał niewłaściwą podstawę prawną jej wydania, to jest art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 tego artykułu ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał już jednak prawidłowy przepis, to jest art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Także argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji odnosi się do tego właśnie przepisu. W tej sytuacji, wskazanie przez organ administracji w części wstępnej decyzji niewłaściwej podstawy prawnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenić należy jako omyłkę pisarską, a nie naruszenie prawa materialnego. Analiza całokształtu uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że podstawą prawną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W skardze kasacyjnej skarżący podniósł również argument, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku administracyjno-magazynowego wszczęto dopiero [...] maja 2011 r., a nie jak wskazuje organ administracji [...] czerwca 2008 r. W konsekwencji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2011 r. są prawnie nieskuteczne i organ administracji nie może powoływać się na ten dowód dokonując ustaleń faktycznych. Przytoczony argument nie został powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Można więc jedynie informacyjnie wskazać, że w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jednoznacznie wskazuje, że dotyczy ono już wszczętego w dniu [...] czerwca 2008 r. postępowania administracyjnego. Nie jest to więc zawiadomienie o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego.

Analiza treści pisma z dnia [...] maja 2011 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że intencją organu administracji było wszczęcie nowego postępowania bądź też, by wbrew intencjom organu administracji pismo to mogło być potraktowane jako zawiadomienie o wszczęciu nowego postępowania. W piśmie tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jedynie sprecyzował przedmiot prowadzonego postępowania ograniczając go do budynku magazownowo-administracyjnego. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2011 r. należy uznać za nieskuteczne z tego powodu, że nie zostały przeprowadzone w toku toczącego się postępowania administracyjnego, jest więc pozbawione podstaw.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.