Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2962/17, oddalił skargę R. C. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2017 r. o nałożeniu na skarżącego na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 149 ze zm.) kary pieniężnej w wysokości 83.500 zł za wprowadzenie do obrotu jako żywności produktu nie będącego żywnością o nazwie "[...]".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że zarzuca naruszenie:
- w ramach podstaw kasacyjnych mających dotyczyć naruszenia przepisów postępowania a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) przez nieuwzględnienie skargi, mimo że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), a także art. 78 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia uznając bez dostatecznej podstawy dowodowej, że cały produkt "[...]" nie jest żywnością, mimo że poczynione w toku postępowania ustalenia dotyczą wyłącznie potencjalnego ryzyka dla zdrowia tego środka spożywczego, a przeprowadzone badania nie wykazały obecności substancji narkotycznych ani jakichkolwiek innych, które można uznać za niebędące żywnością, b/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niewskazania, do której kategorii z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz.U. UE. L. z 1997 r. nr 43, str. 1 ze zm.) należy produkt "[...]",
- w ramach podstaw kasacyjnych mających dotyczyć naruszenia prawa materialnego a/ art. 103 ust. 1 pkt 2, art. 104 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. UE. L. z 2002 r. nr 31, str. 1 ze zm.) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący wprowadził do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością, b/ art. 1 ust. 1 i 2 lit. c - f i art. 4 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz.U. UE. L. z 1997 r. nr 43, str. 1 ze zm.) oraz art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez uznanie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji substancji za nową żywność lub składnik nowej żywności pomimo nieustalenia, aby należały one do którejkolwiek kategorii określonej w art. 1 ust. 2 lit. c - f powołanego rozporządzenia, c/ art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności przez pominięcie, że za żywność należy uznać jakiekolwiek substancje lub produkty przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać, d/ art. 2 pkt a - h rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności przez uznanie produktu "[...]" za niebędący żywnością, pomimo nieustalenia, aby należał do którejkolwiek kategorii wyłączonych z definicji środka spożywczego.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Z wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji, które Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem, wynika, że wprowadzony przez skarżącego do obrotu jako żywność produkt o nazwie "[...]" nie był żywnością, gdyż przede wszystkim zawierał ekstrakt z liści Acacia rigidula, która to roślina nie była spożywana w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r. (nie posiadała historii spożycia w tych krajach przed wskazaną datą). Organy administracji obu instancji powołały się na przepisy, według których taki produkt (przeznaczony do spożycia i zawierający składnik, który nie posiadał historii spożycia w krajach Unii Europejskiej) mógł być uznany za żywność pod warunkiem przeprowadzenia postępowania, w którym doszło by do oceny, że przede wszystkim nie jest on niebezpieczny dla ludzi. Podstawowym przepisem w tym zakresie był art. 4 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności. Powołano się też na przepis przewidujący obowiązek podmiotu działającego na rynku spożywczym przedstawienia, na żądanie właściwego organu urzędowej kontroli żywności, dokumentacji potwierdzającej historię dotychczasowego stosowania żywności wprowadzanej do obrotu oraz określającej, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. (art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia) oraz przepis przewidujący, że w razie nieprzedstawienia takiej dokumentacji niezbędne jest przeprowadzenie postępowania określonego przepisami wskazanego rozporządzenia nr 258/97 (art. 121 ust. 2 powołanej ustawy). W postępowaniu administracyjnym oraz przed Sądem pierwszej instancji przyjęto, że skarżący nie przedstawił takiej dokumentacji w odniesieniu do Acacia rigidula oraz że nie przeprowadził postępowania określonego przepisami wskazanego rozporządzenia nr 258/97. Skarżący w skardze kasacyjnej tego ustalenia nie zakwestionował. Żadna z podstaw kasacyjnych nie zawiera zarzutu, który by się sprowadzał to twierdzenia, iż skarżący dokumentację, o której mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przedstawił, albo że zostało zamiast tego przeprowadzone postępowanie przewidziane przepisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności. Z żadnej z podstaw kasacyjnych nie wynika też zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że wprowadzony przez skarżącego do obrotu jako żywność produkt nie zawierał ekstraktu z Acacia rigidula. Nadto ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie stawili się na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, aby wyjaśnić ewentualne niejasności, jakie w tym zakresie zawiera skarga kasacyjna. Zauważyć przy tym należy, że według art. 121 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwa żywności i żywienia wymagana w tym przepisie dokumentacja powinna być przedstawiona w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi. Takie wątpliwości zaś w przypadku Acacia rigidula są oczywiste, gdyż nie jest to roślina powszechnie stosowana przez ludzi jako żywność.
Uwzględniając powyższe w ocenie NSA bez istotnego znaczenia dla wyniku sprawy jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także art. 78 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (podstawa kasacyjna I lit. a). Z podstawy tej, a także z jej uzasadnienia wynika, że według skarżącego różne substancje stwierdzone w produkcie wprowadzonym przez skarżącego do obrotu jako żywność znajdowały się tam w ilościach śladowych, które z tego powodu nie mogły stwarzać niebezpieczeństwa dla ludzi. Skarżący twierdzi też, że występowanie w produkcie, którego dotyczy sprawa, tych substancji mogło być wynikiem zastosowania ekstraktu z roślin, w tym Acacia rigidula. W związku z tym należy stwierdzić, że w ocenie NSA istotne jest, że skarżący nie zaprzecza, iż w produkcie, który wprowadził do obrotu jako żywność zawarty był ekstrakt z Acacia rigidula. Zdaniem NSA jest to wystarczające dla uznania, że wprowadzony produkt nie był żywnością, gdyż był nową żywnością, co do której nie przeprowadzono przewidzianego przez prawo postępowania.
Zdaniem NSA z pozostałych podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący twierdzi, iż nie było podstaw do przyjęcia, że produkt, który wprowadził do obrotu jako żywność był nową żywnością. Według skarżącego produkt ten był żywnością, co stało na przeszkodzie wymierzeniu mu kary za wprowadzenie do obrotu tego produktu jako żywności. Skarżący powołuje się przy tym na definicję żywności zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia akcentując, że wskazana definicja żywności poprzez odesłanie do art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności zawiera element pozytywny i negatywny. Pozytywny to ta część art. 2 powołanego rozporządzenia, w której stanowi się, że "żywność" lub "środek spożywczy" oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać, zaś negatywny to wyliczenie, w którym wskazuje się, co nie jest środkiem spożywczym. Skarżący zarzuca, że nie wskazano jakich elementów definicji żywności produkt, który wprowadził do obrotu jako żywność, nie spełnia albo do jakich włączeń z definicji żywności należy.
W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Z kolei powołany art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 stanowi, że żywność lub środek spożywczy to jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. W ocenie NSA przeznaczenie do spożycia przez ludzi, o którym mowa w art. 2 rozporządzenia nr 178/2002, musi być rozumiane w sposób obiektywny, czyli obejmuje to substancje lub produkty, które już są spożywane przez ludzi. Nie wyklucza to uznania za żywność substancji i produktów, które dotychczas nie były spożywane przez ludzi. Jednakże wówczas konieczne jest przeprowadzenie postępowania, które wykaże, że spożycie przez ludzi takich substancji i produktów nie jest niebezpieczne. Takim postępowaniem w czasie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, było postępowanie określone w rozporządzeniu (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącym nowej żywności i nowych składników żywności. Zgodnie z art. 121 ust. 1 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie było konieczne przeprowadzenie postępowania określonego w tym rozporządzeniu w razie przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania żywności oraz określającej, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. W rozpoznawanej sprawie - jak już wskazano - takiej dokumentacji nie przedstawiono oraz mimo braku tej dokumentacji nie przeprowadzono postępowania określonego w rozporządzeniu nr 258/97. Nie są zatem zasadne podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 2, art. 104 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności oraz art. 2 pkt a - h rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (podstawy II lit. a, II lit. c i II lit. d).
W podstawach kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2 lit. c - f i art. 4 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (podstawy I lit. b i II lit. b) akcentuje się zagadnienie dotyczące zakwalifikowania zaliczenia produktu wprowadzonego przez skarżącego do obrotu jako żywność do nowej żywności podpadającej pod przepisy powołanego rozporządzenia. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt e rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącym nowej żywności i nowych składników żywności rozporządzenie to dotyczy wprowadzania do obrotu we Wspólnocie żywności i składników żywności, które dotychczas nie były w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi, a które zaliczają się m.in. do żywności i składników żywności składających się z, lub wyekstrahowanych z roślin, z wyjątkiem żywności i składników żywności uzyskanych drogą tradycyjnych metod wytwórczo-hodowlanych, o których już wiadomo że są bezpieczne dla zdrowia. Acacia rigidula, której ekstrakt jest składnikiem produktu wprowadzonego przez skarżącego do obrotu jako żywność, jest rośliną, co do której nie ma historii spożycia przez ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. Ponownie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji ustalono, że skarżący mimo wezwania nie przedstawił takiej historii spożycia wobec tej rośliny. Nie jest więc istotne, że w postępowaniu administracyjnym oraz w zaskarżonym wyroku wyraźnie nie przytoczono przepisu, który uzasadniał uznanie, że produkt wprowadzony przez skarżącego do obrotu jako żywność podpadał pod przepisy powołanego rozporządzenia. Istotne jest, że taki przepis w istocie istnieje. Zauważyć należy, że skarżący podobny zarzut podnosił w innej sprawie dotyczącej wymierzenia mu kary za wprowadzenie do obrotu jako żywności produktu, który nie jest żywnością, zawierającego Acacia rigidula i zarzut ten został uznany za niezasadny, mimo że niedokładne określenie przepisu uznano za "niedostatek" uzasadnienia (sprawa o sygn. akt II OSK 2318/18, w której NSA wyrokiem z 19 maja 2021 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z 6 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 844/17). Uwzględniając powyższe NSA uznał, że niezasadne są także pozostałe podstawy kasacyjne.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Odnosząc się do wniosku organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a organ administracji może domagać się zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, czyli kosztów wskazanych w art. 205 p.p.s.a., a takich kosztów organ administracji w rozpoznawanej sprawie nie poniósł.