Uzasadnienie
W dniu 5 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok o sygnaturze akt VII SA/Wa 1278/09, którym oddalił skargę "[...]" Sp. z o. o. w Krakowie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie legalizacji zmian wykonanych w budynku mieszkalno - usługowym położonym na działkach nr ewid. [...] i [...] w K. (inwestorzy – S. B., I. M., J. H. – K., [...] Sp. z o.o.) do czasu rozpatrzenia sprawy w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przez inny organ.
Wnioskiem z dnia 15 lutego 2008r. [...] Sp. z o. o. w Krakowie zwróciła się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia.
W dniu 30 kwietnia 2008 r. wydano postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r. wydanym na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] udzielono S. B., I. M., J. H. – K. oraz [...] Sp. z o.o. w Krakowie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego (pensjonat z apartamentami do wynajęcia – kategoria obiektu XVI) wraz z infrastrukturą na działkach nr ew. [...],[...] położonych w K.. Działając na wniosek inwestorów o przeprowadzenie postępowania w sprawie legalizacji zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego PINB w Zakopanem wszczął postępowanie naprawcze. W dniu 5 marca 2007 r. organ dokonał oględzin i stwierdził że "budynek całkowicie wykończony (...) zauważono istotne odstępstwo w planie zagospodarowania działki polegające na zmianie powierzchni utwardzonej".
W toku postępowania naprawczego organ pismem z dnia 22 marca 2007 r. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o zbadanie, czy nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 kwietnia 2005r. z uwagi na niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako przedmiot postępowania sprecyzował postępowanie "w sprawie dokonanych odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę". Następnie PINB wydał badane postanowienie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa w uzasadnieniu wskazując, że dla wszczętego postępowania w sprawie legalizacji dokonanych odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę, wadliwość prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę stanowi zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł też, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji (postanowień) administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji (postanowień) administracyjnych skłoniło ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa.
Następnie organ stwierdził, iż z uwagi na okoliczność, że ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma istotne znaczenie w toczącym się postępowaniu w sprawie legalizacji zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne i konieczne było zawieszenie postępowania naprawczego. Zaistniała bowiem sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w tym postępowaniu jest niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia należącego do kompetencji innego organu, niż organ prowadzący postępowanie. WINB uznał więc, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] marca 2007 r. zostało wydane zgodnie z prawem i nie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa.
Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez [...] Sp. z o. o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestia bytu prawnego pozwolenia na budowę ma wpływ na rozstrzygnięcie, które miało zostać wydane w postępowaniu zwykłym w sprawie oceny zgodności wykonanych robót przez nadzór budowlany i determinuje ona tryb tegoż postępowania naprawczego, tj. czy roboty te będą oceniane przez pryzmat art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (istotne odstępstwa) czy też art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. GINB stwierdził więc, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] marca 2007 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa wydane zostało zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.
Na postanowienie Głównego Inspektora skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka z o.o., wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- - art. 16 kpa przez niezastosowanie tego przepisu skutkujące pominięcie naczelnej zasady postępowania administracyjnego statuującej zasadę trwałości decyzji, skutkiem czego organ naruszył także art. 6 kpa,
- - rażące naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 kpa przez jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, iż prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę nie posiada przymiotu trwałości i podejrzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania z mocy prawa,
- - art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, które to naruszenie przepisów postępowania miał wpływ na wynik sporu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.
W uzasadnieniu strona wskazała, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego pozwolenia na budowę, ani nawet wydanie nieostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia nie mogłoby być zagadnieniem wstępnym, ani wpływać na pozbawienie jej waloru decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym. Ponadto podała, że zawieszenie postępowania nastąpiło w dniu [...] marca 2007 r. na podstawie uzasadnionego podejrzenia naruszenia przez projekt budowlany ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki, na których została zrealizowana inwestycja, które to podejrzenie PINB podjął w trakcie oględzin inwestycji.
Natomiast wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło w dniu 26 czerwca 2007r. czyli 3 miesiące później, a więc w dacie wydawania przedmiotowego postanowienia nie toczyło się żadne postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zdaniem strony okoliczność legalności pozwolenia na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w sprawie odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, ale także - stosownie do art. 126 kpa - postanowień, od których przysługuje zażalenie, jest eliminacja z obrotu prawnego tego aktu administracyjnego, obarczonego ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, (postanowienia) jest ustalenie istnienia jego wad.
Z tych względów zasadniczym obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji (postanowienia). Zdaniem Sądu zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 kpa, bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowanym postanowieniem, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego podstępowania.
Sąd zgodził się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że badane w trybie nadzorczym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] marca 2007 r. nie jest dotknięte wadą nieważności. PINB zastosował przepis art. 97 § 1 ust. 4 kpa, ponieważ uprzednie rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miało znaczenie dla przebiegu procedury legalizacyjnej. Kwestia bytu prawnego pozwolenia na budowę ma wpływ na rozstrzygnięcie, które ma zostać wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i determinuje tryb tego postępowania naprawczego, tj. czy zastosowany zostanie tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 lub w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
W konsekwencji Sąd kierując się treścią art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Powyższy wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną pełnomocnik [...] Sp. z o. o. w Krakowie, w której zarzucił:
- 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w sposób umożliwiający stronie ocenę trafności jej stanowiska oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi,
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie GINB z [...] maja 2009r. zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i w zw. z art. 16 kpa, polegającym na niestwierdzeniu nieważności postanowienia PINB w Zakopanem z dnia [...] marca 2007r. w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy nie było przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a naruszenie to miało charakter oczywisty, albowiem naruszało zasadę trwałości decyzji administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor zarzucił, że Sąd I instancji nie dokonał analizy przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 97 § 1 pkt 4 kpa w aspekcie stawianych zaskarżonemu postanowieniu zarzutów braku prejudycjalności postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w stosunku do postępowania legalizacyjnego zainicjowanego wnioskiem strony. Nie odniósł się do faktu, że przyczyną zawieszenia postępowania było "podejrzenie naruszenia przez projekt budowlany ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego" czego kpa ani żaden inny przepis nie przewiduje, a nie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego pozwolenia, na podstawie którego zrealizowano inwestycję.
Sąd nie zajął stanowiska co do zarzutu naruszenia art. 16 kpa, w sytuacji gdy kwestionowane postanowienie rażąco narusza ten przepis.
Ponadto pełnomocnik stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle ogólnikowe, że nie daje żadnej pewności, iż WSA przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, a wydaje się nawet, że oceny tej w ogóle nie było.
Zwrócił też uwagę, że Sąd błędnie przyjął, że zawieszenie nastąpiło z uwagi na prejudycjalność postępowania nadzorczego, tymczasem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie było jeszcze wszczęte.
Niezależnie od tego pełnomocnik wskazał, że w sprawie nie zachodziła prejudycjalność warunkująca zawieszenie. W sprawie legalizacji punktem odniesienia powinna być decyzja, która z mocy art. 16 korzystała z domniemania legalności.
Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Odnosząc się do zarzutów objętych podstawą kasacyjną stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu nadzorczego co do tego, że badane w trybie nieważnościowym postanowienie nie było dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zaznaczyć należy, że organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach decyzji wyczerpującą argumentację wskazującą na to, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miało istotne znaczenie dla przebiegu procedury legalizacyjnej, a w konsekwencji dawało podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 kpa.
Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił ocenę organów obu instancji, to zbędnym było powielanie argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodzić się natomiast trzeba, że w motywach rozstrzygnięcia brak jest stanowiska Sądu co do zarzutów przedstawionych przez stronę w skardze, co nie oznacza, że nie były one oceniane.
Zaakcentować należy, że niespełnienie wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, automatycznie nie dyskwalifikuje trafności orzeczenia.
Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku może okazać się zasadny wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej lub gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska Sądu co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wymienione sytuacje w niniejszej sprawie nie wystąpiły, natomiast to, czy w istocie sprawa została prawidłowo rozstrzygnięta nie zależy tylko od tego, jak zostało napisane uzasadnienie, co znajduje potwierdzenie w art. 184 p.p.s.a. W rezultacie nietrafny okazał się zarzut dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki kierując się właściwą interpretacją art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa zasadnie przyjął, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, a tym samym zaskarżone postanowienie wydane w postępowaniu nadzorczym odpowiadało prawu.
Uzupełniając argumentację Sądu Wojewódzkiego należy zauważyć, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi o obowiązku organu administracji zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne charakteryzują cztery elementy:
- 1) rodzi się ono w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego,
- 2) organem uprawnionym do jego rozstrzygnięcia jest organ inny niż ten, który postępowanie prowadzi,
- 3) wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, czyli musi zostać rozstrzygnięte przed rozpoznaniem sprawy i podjęciem decyzji,
- 4) musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
W literaturze przyjmuje się, że dla samego pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma znaczenia czy postępowanie, którego ma być ono przedmiotem, zostało w ogóle wszczęte. Zagadnieniem wstępnym nie jest zatem tylko takie zagadnienie, co do którego postępowanie przed innym organem lub sądem już się toczy. Wskazuje na to również treść art. 100 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
Tryb przewidziany w tym przepisie ma na celu doprowadzenie do wszczęcia przed odpowiednim organem lub sądem postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP z 2002 r., nr 7, s. 63).
W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor wywiązał się z obowiązku przewidzianego w art. 100 § 1 kpa i wystosował do właściwego organu dnia 22 marca 2007r. pismo wyrażające wątpliwość co do legalności pozwolenia na budowę, które to pismo stanowiło asumpt do wszczęcia przez Wojewodę postępowania nieważnościowego.
W świetle cyt. przepisu postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może zostać wszczęte również po zawieszeniu postępowania.
Powyższe czyni niezasadnym zarzut sformułowany przez autora skargi kasacyjnej, który wadliwości postanowienia dopatrywał się w tym, że zawieszenie postępowania nastąpiło przed wszczęciem sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie jest też trafny wywód skargi kasacyjnej dotyczący kwestii prejudycjalności postępowania nadzorczego w stosunku do postępowania naprawczego.
W okolicznościach konkretnej sprawy organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że istnieje zależność pomiędzy wymienionymi postępowaniami wyrażającymi się w tym, że ewentualne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę determinować będzie kierunek wszczętego postępowania legalizacyjnego.
Zaznaczyć warto, że w kontekście art. 97 § 1 pkt 4 kpa za zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym uznaje się materialnoprawną przeszkodę, powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie, istotne nie tylko z punktu widzenia możliwości konkretyzacji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym, ma bezpośredni wpływ na rezultat tej konkretyzacji, gdyż warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 10, s. 29).
W każdym przypadku organ prowadzący postępowanie ma więc obowiązek uwzględniać wszelkie okoliczności faktyczne i prawne konkretnej sprawy, do niego bowiem należy ocena, czy dla jej rozpatrzenia i wydania decyzji konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, a co za tym idzie – zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Tej kompetencji organu administracji nie może ograniczać unormowanie art. 16 kpa, statuujące zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Oczywiście rację ma pełnomocnik strony wywodząc, że decyzja ostateczna wiąże organ administracji dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Z drugiej jednak strony, organ w myśl art. 7 kpa ma obowiązek w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W analizowanej sprawie organ administracji, dostrzegając sytuację wskazującą na nieważność pozwolenia na budowę, słusznie zawiesił postępowanie skoro nie miał pewności, czy legalizacją objąć zgłoszone przez inwestora odstępstwa od projektu (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), czy też legalizacji powinien być poddany cały obiekt w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego.
Zaakcentować ponadto należy, że zgodnie z art. 81 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wykonywania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Tak więc prowadzenie postępowania naprawczego na wniosek inwestora nie zwalniało organu nadzoru w konkretnej sprawie od podjęcia wymaganych działań w sytuacji gdy organ ten ocenił, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do niezgodności pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.