Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 451/05

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 października 2004 r. sygn. akt II S.A./Kr 529/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. B. i R. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiatu Grodzkiego nakazał inwestorom L. B. i R. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo - gospodarczego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na żądanie R. O., który oświadczał, iż budynek garażowo - gospodarczy zlokalizowany przy ul. [...] w Krakowie stanowi obiekt wybudowany samowolnie. Fakt samowolnego wzniesienia tego obiektu został potwierdzony w wyniku wizji lokalnej z dnia 17 grudnia 1998r. Budynek ten według ustaleń Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego został zrealizowany w 1998r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, przewidzianej przepisami Prawa budowlanego. Ustalenia te, zdaniem organu administracji, uzasadniają wydanie nakazu rozbiórki tegoż obiektu. Decyzja zawierająca ten nakaz wydana została na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 104 kpa.

Od decyzji tej odwołanie wniósł R. B. Wskazał, że sporny obiekt służy do przechowywania materiałów budowlanych potrzebnych do ukończenia budynku mieszkalnego. Oświadczał, że po zakończeniu budowy domu mieszkalnego sporny obiekt zostanie rozebrany z uporządkowaniem przyległego terenu. Wnosił o uwzględnienie odwołania i określenie terminu rozbiórki na czas po zakończeniu budowy domu mieszkalnego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2000r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że według prawidłowych ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, sporny budynek został wzniesiony bez koniecznego na jego wybudowanie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji zdaniem organu odwoławczego, zostały spełnione przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 89 1994r. poz. 414 ze zm.) przewidującego, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia i budowę. Ponadto organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw obowiązujących przepisach do określenia późniejszego terminu wykonania obowiązku rozbiórki.

Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2000r. zaskarżona została następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą wniesioną przez L. B. i R. B. Skarżący wnieśli o uchylenie " zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem ". Zarzucili, że organy administracji błędnie przyjęły,: sporny budynek garażowo – gospodarczy, zlokalizowany na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie, został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek ten stanowi bowiem część inwestycji zrealizowanej na tych działkach, obejmującej przede wszystkim mieszkalny dom dwurodzinny i występujący tam niezależnie od niego budynek garażowy. Wyjaśniono, iż Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] listopada 1994r. udzielił zezwolenia " na budowę inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego z garażem", zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Nie można wobec tego zdaniem stron przyjmować aby sporny obecnie budynek wzniesiony został bez pozwolenia na budowę. Jednak w toku realizacji tej inwestycji, z uwagi na trudne warunki ukształtowania terenu, zaistniała konieczność odstępstwa od projektu polegająca na zmianie lokalizacji garażu na działce. Według projektu garaż miał być"dosunięty" do budynku mieszkalnego. Jednakże ze względu na trudne ukształtowanie terenu budowy, konieczne stało się "odsunięcie" garażu od budynku mieszkalnego w kierunku granicy działki. Zmiana taka uzasadniona była względami bezpieczeństwa budynku jak i względami ekonomicznymi. Garaż wzniesiony w innej części działki został wykonany według obowiązujących norm technicznych i bez naruszenia praw osób trzecich. Odstępstwo zaś od projektu budowlanego nie stanowiło samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Ponadto nawet gdyby przyjąć, że wzniesiony budynek gospodarczo - garażowy wybudowany został samowolnie to w związku z faktem, że proces inwestycyjny tej budowy rozpoczęty został przed 1 stycznia 1995 r. tj. przed wejściem w życie nowego Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., powinno się stosować w tym przypadku poprzednio obowiązujące regulacje, tj. przepisy art. 37, 39, 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Wobec zaś niespełnienia przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 - 2 tej ustawy oraz przepisu art. 39 o czasowym wykorzystaniu obiektu, zasadnym - zdaniem skarżących - byłoby rozstrzygnięcie na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. przewidującego w takim przypadku wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Taka decyzja w przedmiotowej sprawie nie jest jednak konieczna, gdyż garaż wybudowany został z zachowaniem wszelkich wymaganych norm i przepisów, a zmianie uległa jedynie jego lokalizacja w obrębie jednej działki. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej skargą decyzji.

W toku postępowania sądowego w miejsce zmarłego skarżącego L. B. wstąpili jego spadkobiercy: T. B. i R. B. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że analiza akt sprawy potwierdziła bowiem, że skarżący wykonali w 1998r. budynek garażowo - gospodarczy na działkach [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie, bez uzyskania pozwolenia na budowę tego obiektu. Z tego względu uzasadnione było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki tego budynku zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W tej sprawie nie zachodzą ponadto przesłanki z art. 49 tej ustawy (upływ 5 lat od zakończenia budowy obiektu) oraz art. 103 ust. 2 (budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.). Powołując się na tę argumentację, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. nr 153, poz. 1271 ze zm.) wskazał, iż zgodnie z przedłożoną do akt postępowania administracyjnego dokumentacją techniczną, budynek garażu przewidywany pozwoleniem na budowę z dnia 19 listopada 1994r. do wzniesienia na działce skarżących posiadać miał wymiary 663 cm x 663 cm i przylegać winien do północno-wschodniego narożnika budynku mieszkalnego. Wzniesiony zaś po 1 stycznia 1995r. przez skarżących budynek garażowo - gospodarczy posiada wymiary 650 cm x 880cm i usytuowany został po przeciwległej stronie (północno - zachodniej) budynku mieszkalnego, jako obiekt wolnostojący, niezłączony z budynkiem mieszkalnym.

Okoliczności te nie były kwestionowane przez strony postępowania. Zaistnienie zaś tych faktów pozwalało organom administracji na ocenę, że sporny obecnie budynek garażowo - gospodarczy został wzniesiony bez koniecznego w tym przypadku pozwolenia na budowę i powinien zostać objęty nakazem rozbiórki, przewidzianym przepisem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm.). Fakty te zdaniem Sądu wskazują, że sporny budynek posiada większą o kilkanaście metrów kwadratowych powierzchnię zabudowy w porównaniu z budynkiem przewidzianym w pozwoleniu na budowę oraz, że usytuowany został w całkowicie odmiennym miejscu nieruchomości inwestorów od przewidzianego w pozwoleniu na budowę. Te różnice w rozmiarach budynku i jego całkowicie odmiennym usytuowaniu na działce względem budynku mieszkalnego zezwalały organom administracji na przyjęcie, że jest to budynek odmienny (różny) w całości od objętego pozwoleniem na budowę.

Taka ocena i kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych nie zezwalała na zastosowanie do tego przypadku przepisów art. 36a ust. 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy te dotyczące sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą być zastosowane w przypadku wzniesienia obiektu zasadniczo odmiennego np. pod względem powierzchni zabudowy (większa o ok. 30%) czy całkowicie innego usytuowania na działce inwestora w porównaniu do obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Przede wszystkim zaś, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i uchyleniu pozwolenia dotychczasowego. Nie może to jednak nastąpić jak podkreślił Sąd w sytuacji w której budowa została już zakończona (por. wyrok NSA z 13 marca 2002 r. sygn. akt. I SA/Gd 137/99, M. Praw. 2002/19/868), jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku.

Nadto zaznaczono, że skoro sporny budynek garażowo - gospodarczy wybudowany został po 1 stycznia 1995 r. nie mógł nie zostać zastosowany przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Poprzednie regulacje, przewidziane ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm.) byłyby właściwe wówczas, gdyby budowa tego obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. lub gdyby przed tą datą w stosunku do tego obiektu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, związane z wzniesieniem tegoż obiektu bez pozwolenia na budowę (art. 103 ust. 2 - ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane). Sytuacje zaś takie nie miały miejsca w rozpatrywanym przypadku. Wobec tego jak konkludował Sąd brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. B. oraz R. B. zaskarżając go w całości.

Pełnomocnik T. B. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazał następujące podstawy kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego
2. 1. Przepisu art. 30 ust. 2 zd. 2 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy budynku w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na podstawie art. 30 Prawa budowlanego - właściwemu organowi administracji i brak w terminie 30 dni sprzeciwu tego organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej nie stanowi zgody organu na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej budowli. Tym samym przyjęcie, iż milczenie organu nie daje uprawnienia do rozpoczęcia działań budowlanych przez inwestora (por. wyrok NSA w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA 1793/96 z dnia 23 marca 1999 r.). Inaczej mówiąc przyjęcie, iż nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), w praktyce nie oznacza udzielenia zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu (por. wyrok w Warszawie NSA z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 747/9).
3. 2) W przypadku uznania, przez NSA, iż budynek wzniesiony przez skarżącą wymagał uzyskania decyzji, a samo zgłoszenie i brak sprzeciwu organów administracji nie są wystarczające dla wybudowania budynku, zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono obrazę:
4. - przepisu art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zaistniałe w niniejszej sprawie należy kwalifikować jako istotne, podczas gdy faktycznie było to odstępstwo nieistotne,
5. 3) w przypadku uznania przez NSA, iż budynek został wzniesiony z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono obrazę:
6. a) przepisu art. 48 ust, 1 oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż przepisy te mają zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych z odstępstwem od wymaganego pozwolenia na budowę (a nie bez zezwolenia na budowę), w tym do budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, pomimo tego, iż budowa była wykonana jedynie z odstępstwem od pozwolenia na budowę oraz
7. - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:
8. - ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo
9. - ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
10. - nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
11. b) przepis art. 50 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie był zobligowany do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę,
12. c) przepis art. 50 oraz 51 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane pomimo, iż skarżąca legitymowała się decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, a budowa jedynie odbiegała od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 952/99),
13. d) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie strony prawa własności bez odszkodowania, z przekroczeniem zasady proporcjonalności,
14. e) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, a tym samym zasady sprawiedliwego traktowania w sferze stosunków objętych gwarancjami konstytucyjnymi,
15. f) art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie strony prawa własności bez odszkodowania, z przekroczeniem zasady proporcjonalności,
16. g) art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne pozbawienie / ograniczenie / prawa skarżącej do wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a w szczególności prawa do budowy domu, mieszkania które stanowi element prawa do wyboru miejsca zamieszkania, bez którego prawo to stałoby się puste, wyzute ze swej treści,
17. h) art. 33 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wyjęcie, iż wybudowanie domu z garażem nie stanowiło całego (jednego) zamierzenia budowlanego,
18. 4) Ponadto w oparciu o treść sentencji wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 r. wydanego w (sprawie sygn. akt OSK 81/04 zaskarżonemu wyrokowi WSA w Krakowie zarzucono obrazę:
19. a) art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela,
20. b) art. 8 kpa poprzez naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
21. c) art. 77 w zw. z art. art. 80 kpa polegające na ustaleniu, iż:
22. - budynek garażowo - gospodarczy wymagał pozwolenia na budowę, a jego budowa stanowiła samowolę budowlaną,
23. - strona nie dokonała zgłoszenia budowy budynku w trybie art. 29 ustawy prawo budowlane, na który nie jest wymagane pozwolenie budowlane,
24. - odstępstwa od pozwolenia na budowę miały charakter istotny i były niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że budowa naruszała przepisy, w tym przepisy techniczno - budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem,
25. - budynek, garażowo - gospodarczy został wzniesiony bez pozwolenia na budowę,
26. - brak było podstaw do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie robót budowlanych,
27. II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
28. a) art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszeń ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego dokonanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, a to:
29. - art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela,
30. - art. 8 kpa poprzez naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,"
31. - art. 77 w zw. z art. 80 kpa polegające na ustaleniu, iż:
32. a) budynek garażowo - gospodarczy wymagał pozwolenia na budowę, budowa stanowiła samowolę budowlaną,
33. b) strona nie dokonała zgłoszenia budowy budynku w trybie art. 29 ustawy i budowlane, na który nie jest wymagane pozwolenie budowlane,
34. c) odstępstwa od pozwolenia na budowę miały charakter istotny i były niezgod ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz budowa naruszała przepisy, w tym przepisy techniczno – budowlane, w uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem,
35. d) budynek, garażowo - gospodarczy został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, a nie z odstępstwem od tego pozwolenia,
36. e) brak było podstaw do wydania postanowieni wstrzymującego wykonanie robót budowlanych,
37. b) art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo < postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez ni przeprowadzenie przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy organy administracyjne dokonały wadliwej ocen zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym: błędnego ustaleni stanu faktycznego, w szczególności nie ustalenie czy wybudowany budynek garażowo - gospodarczy wymagał zezwolenia na budowę,
38. III. zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji RP, a w szczególności art. 2, 7,8 ust. 3, 52, 64 wnosząc o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczący zbadania zgodności art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1, 2, 3, art. 52 art. 64 ust. 1, 2, Konstytucji RP albowiem przepis ten wprowadza najbardziej restrykcyjny z możliwych środków, a osiągnięcie celu ustawy jest możliwe przy zastosowaniu niej restrykcyjnych przepisów np. kary grzywny itp. Inaczej mówiąc ustawodawca stosował środek nie adekwatny do zakładanego celu.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik T. B. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, składając alternatywny wniosek uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2004 r. wniósł również R. B. - zaskarżając go w całości a wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię; tj.

1) art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, którego konsekwencją musi być rozbiórka obiektu, podczas gdy faktycznie było to odstępstwo nieistotne,

2) art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zakwalifikowanie wykonanych robót jako samowoli budowlanej, pomimo tego, iż obiekt zrealizowany został w ramach większej inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 listopada 1994 r. a zaistniałe przy realizacji odstępstwa od pozwolenia na budowę z uwagi na ich rozmiar i charakter miały cechy odstępstw nieistotnych

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie przez pełnomocników skarżących oparte zostały o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 11).

Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji, jak też, że nie stanowi prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 niepublikowany).

Przystępując zatem do oceny zgłoszonych w skargach kasacyjnych zarzutów zauważyć należy, iż kontrola legalności zaskarżonego aktu dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania. Zmiana stanu prawnego powstała po wydaniu zaskarżonego aktu nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli tego aktu. Podobne zasady obowiązują Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zatem przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie jak to czynił Sąd I instancji będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania w tej sprawie decyzji ostatecznej tj. 14 lutego 2000 r. – (Dz. U. Nr 89., poz. 414 ze zm.).

W sytuacji postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

We wskazanych dwóch skargach kasacyjnych wniesionych w tej sprawie jedynie pełnomocnik skarżącej T. B. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego. W tym zakresie wskazano na naruszenie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nie uwzględnienie przez organy nadzoru budowlanego naruszeń przepisów art. 7, 8, 77 w zw. z art.80 kpa. oraz zarzucono naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 k.p.c. poprzez nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wobec wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż tożsame zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, 8, 77 w związku z art. 80 kpa przypisanych naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej T. B. również powołano w tej skardze jako naruszenie prawa materialnego. Takie alternatywne ujęcie zarzutów naruszenia powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, raz jako naruszenie prawa materialnego a w dalszej części skargi jako naruszenie prawa procesowego pozostawiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wybór właściwej podstawy uznać należy za wadliwe.

Wskazane zaś przez pełnomocnika T. B. przepisy art. 7, 8, 77 w związku z art. 80 kpa z uwagi na charakter tych norm prawnych należy zaliczyć do grupy przepisów prawa procesowego nie zaś do przepisów prawa materialnego. Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi procedury sądowej powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże zarzut naruszenia w/ w przepisów kpa pełnomocnik skarżącej upatruje w naruszeniu przez Sąd I instancji art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, który statuuje, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu a więc może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze do sądu administracyjnego, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący o to nie wnosił. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo w granicach danej sprawy orzekał o zgodności z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo – gospodarczego usytuowanego w Krakowie przy ul. [...]. Nie można w okolicznościach tej sprawy uznać aby zachodziła potrzeba uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które wskazano w skardze a te przecież i tak nie okazały się zasadne. Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany przy uwzględnieniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zauważyć należy, iż w sprawach o rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., jak wynika z licznych orzeczeń badaniu podlega jedynie data wybudowania obiektu bez pozwolenia lub zgłoszenia.Ustalenie bowiem, że obiekt wybudowany został bez pozwolenia lub zgłoszenia, stwarza w istocie obowiązek wydania nakazu rozbiórki, bez potrzeby badania innych nawet istotnych okoliczności faktycznych sprawy (np. zgodności zamierzenia z miejscowym planem, warunkami technicznymi, itp.).

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że sporny obiekt budowlany wzniesiony został po 1 stycznia 1995 r. (jak wynika z lektury akt sprawy wybudowano go w 1998 r.) w ramach samowoli budowlanej. Zasadnie uznano,ustosunkowując się do zarzutów skargi, że różnice w rozmiarach i całkowicie odmiennym usytuowaniu na działce względem budynku mieszkalnego przedmiotowego budynku garażowo –gospodarczego nie pozwalały uznać go za obiekt zrealizowany w granicach udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 29 listopada 1994 r. obejmującego budowę domu mieszkalnego dwurodzinnego z garażem przylegającym do północno-wschodniego narożnika budynku jako wykonany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podzielając argumentację Sądu w powyższym zakresie, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dodać należy, iż w sposób niesporny z lektury akt wynika, iż L. B. oraz R. B. w dniu 7 sierpnia 1998 r. doręczyli do Wydziału Architektury Urzędu Miasta w Krakowie pismo, w którym zgłaszali zamiar budowy dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 3 X 6 m i rozpiętości konstrukcji 2,70 m oraz o wymiarach 5 x 6 m i rozpiętości konstrukcji 4, 8 m na działkach [...], [...], [...], [...] w Krakowie przy ul. [...].

Natomiast pismem z dnia 1 września 1998 r. w więc we właściwym terminie Wydział Architektury Urzędu Miejskiego w Krakowie poinformował L. i R. B., że zgłoszenie to nie odpowiada przepisom Prawa budowlanego i dlatego też wezwano w/w do uzupełnienia braków w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dwóch egzemplarzy dokumentacji budowlanej i wykazanie się prawem własności – co jednoznacznie wskazuje na potrzebę uzyskania najpierw decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a następnie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, których w tej sprawie brak. Tym samym w 1998 r. w ramach samowoli budowlanej wzniesiono bez wymaganego pozwolenia na budowę sporny obiekt określany jako garażowo- gospodarczy.

Bezsporny fakt, iż sporny obiekt budowlany zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej po 1 stycznia 1995r. nie pozwala uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 2 w zw. z art. 106 § 5 w zw. z art. 233 kpc gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Brak wskazania w skardze kasacyjnej usprawiedliwionych zarzutów naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W opisanym wyżej przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut zgłoszony w skardze kasacyjnej T. B. dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 30 ust. 2 zdanie 2 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tej normy prawnej do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Niewątpliwie upływ terminu wskazanego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie będzie stanowił upoważnienia do realizacji inwestycji także wówczas gdy przed upływem tego terminu właściwy organ uzewnętrzni wobec strony konieczność uzupełnienia zgłoszenia w granicach określonych w art. 30 ust. 1a cytowanego Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno - budowlany uzewnętrznił swój sprzeciw przeciw realizacji takiego obiektu w ramach zgłoszenia a uczynił to w zakreślonym terminie pismem z dnia 1 września 1998 r., co oznaczało brak zgody tego organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej i jednocześnie wskazywał na potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę w tym zakresie a zatem przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie został naruszony w tej sprawie, gdyż nie miał w niej zastosowania.

Kolejnym zarzutem naruszenia prawa materialnego zamieszczonym w skargach kasacyjnych T. B. oraz R. B. jest podnoszona obraza przepisu art. 36a ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane odnoszącego się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przepisie tym przyjęto, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust. 1). W przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Dokonanie istotnego odstępstwa bez zmiany decyzji będzie skutkowało utratą ważności pozwolenia na budowę i koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań w trybie tej ustawy. To organ administracji architektoniczno- budowlanej jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane a w szczególności do oceny, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – bez zmiany pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie podejmując decyzje organy nadzoru budowlanego nie czyniły w zaskarżonych do Sądu rozstrzygnięciach rozważań w tym zakresie gdyż mając na uwadze wskazane wyżej ustalenia rozstrzygano sprawę realizacji spornego obiektu garażowo-gospodarczego w ramach samowoli o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast rozważania Sądu I instancji zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowią ustosunkowanie się do podniesionego dopiero na etapie skargi do Sądu administracyjnego zarzutu odstąpienia od wymogów pozwolenia na budowę z dnia 29 listopada 1994 r. Podzielając pogląd Sądu I instancji, o braku podstaw do zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 36a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego należy uznać, że słuszność tego poglądu uzasadnia także okoliczność, że sporny obiekt zrealizowano samowolnie, niezależnie od pozwolenia na budowę z 1994 r. po dokonaniu zgłoszenia jego realizacji w 1998 r. Samowola ta wynika z wniesionego sprzeciwu organu architektoniczno - budowlanego przeciw tej inwestycji, wskazującego na potrzebę uzyskania pozwolenia budowlanego na jego realizację. Stąd też nie można uznać za usprawiedliwione zarzuty obu skarg odnoszące się do naruszenia tej normy prawnej, skoro przepis ten nie mógł być jak też nie był stosowany w rozpoznawanej sprawie.

Przy uwzględnieniu powyższych wywodów również nie można uznać za usprawiedliwiony uczyniony w skardze kasacyjnej T. B. zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 zdanie 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Pozwolenie na budowę wydaje się przede wszystkim dla całego zamierzenia inwestycyjnego, lecz na wniosek inwestora może być ono wydane na część tego zamierzenia mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Skoro co już wyżej wykazano ustalono, że sporny obiekt garażowo-gospodarczy wybudowany został w ramach samowoli budowlanej to nie można w okolicznościach tej sprawy przyjąć naruszenia w/w normy prawnej.

Kolejne zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego zamieszczone w skargach kasacyjnych T. B. jak i R. B. również należy uznać za całkowicie nieusprawiedliwione albowiem odnoszą się do stanu prawnego tej ustawy, który nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Według stanu prawnego ustawy Prawo budowlane obowiązującego na dzień wydania w tej sprawie decyzji ostatecznej przepis art. 48 stanowił, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. i wówczas do art. 48 ustawy Prawo budowlane wprowadzono ust. 1 i 2. Jednakże w takim brzmieniu po powołanej wyżej nowelizacji przepis ten nie ma zastosowania w tej sprawie dlatego też całkowicie chybione pozostają zarzuty naruszenia Prawa budowlanego formułowane w skardze kasacyjnej T. B. tj art. 48 ust 1 i 2, art.50ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 2, art. 50 oraz 51 w związku z art. 48 ust. 2, jak i zarzut naruszenia art. 48 ust 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wskazany w skardze R. B. W przedmiotowej sprawie jak słusznie uznał Sąd I instancji prawidłowo zastosowano przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nakazujący rozbiórkę obiektu garażowo gospodarczego wniesionego samowolnie przy ul [...] w Krakowie.

Przepis art. 48 w brzmieniu zastosowanym w tej sprawie poddany został ocenie przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 2 stycznia 1999 r. sygn. akt P.2/98 (publikowany OTK 1999/1/2) uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) – jest zgodny z art. 2, art. 21 ust1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust.1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro norma prawa zastosowana w tej sprawie zgodna jest z Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, to zarzuty naruszenia art. 2, 64 i 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podniesione w skardze kasacyjnej T. B. nie można w okolicznościach tej sprawy uznać za usprawiedliwione. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do ratyfikowanej przez Polskę dnia 10 października 1994 r. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podniesiony w tejże skardze kasacyjnej poprzez pozbawienie strony prawa własności bez odszkodowania, z przekroczeniem zasady proporcjonalności.

Zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnik T. B. wniósł nadto o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z przepisami ustawy zasadniczej. Zauważyć należy, że to przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) miał zastosowanie w tej sprawie a nie art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.), który co już wyżej wskazano wprowadzony został do obrotu prawnego dopiero z dniem 11 lipca 2003 r.

Tym samym mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż obie skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie nie zawierały usprawiedliwionych podstaw do ich uwzględnienia.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.