Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1656/10, oddalił skargę Z. C. i S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) nakazał Z. i S. C. rozbiórkę rozbudowanego bez pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie dobudowy garażu z tarasem, wykonania schodów betonowych z przyziemia na taras i z tarasu na poddasze na działce nr [...] przy ul. S. [...] w Brodnicy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] marca 2010 r.
Z. i S. C. w dniu 6 maja 2010 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. zarzucając rażące naruszenie § 12 ust. 3 lit a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. dalej jako rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.) poprzez zastosowanie nieobowiązującego przepisu oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego pominięcie i tym samym nieustaleniu czy inwestycja stanowi zagrożenie pożarowe dla niezabudowanej działki.
Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2010r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji wskazując, że jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, inwestorzy wykonali dobudowę (do budynku mieszkalnego) garażu – pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 4,30 x 5,30 x 2,55 z tarasem oraz wejściem z tego tarasu na poddasze przy czym samowolnie wybudowana ściana tego pomieszczenia (bez otworów) usytuowana jest w odległości od 0,8 m do 0,5m od granicy z sąsiednią działką nr [...], a więc z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec naruszenia przepisów wykonawczych w zakresie odległości sytuowania budynków od granicy sąsiedniej działki budowlanej, nie ma możliwości legalizacji samowoli.
Z. i S. C. pismem z dnia 16 lipca 2010 r. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że dokonana rozbudowa nie wpływa ujemnie na działkę sąsiednią.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. powtarzając w uzasadnieniu argumenty podnoszone w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.
Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. C. i S. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1656/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Z. C. i S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podziela ocenę organu, iż objęta wnioskiem decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Bezspornym jest bowiem, że roboty budowlane polegające na dobudowaniu do budynku mieszkalnego garażu – pomieszczenia gospodarczego z tarasem oraz schodami skarżący wykonali bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wykonana dobudowa od strony działki sąsiedniej (nr [...]) została zlokalizowana z rażącym naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów wykonawczych tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Wobec tego organ prawidłowo ocenił, że brak było podstaw do dokonania legalizacji dokonanej przez skarżących samowoli, bowiem budowa narusza przepisy techniczno – budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia dokonanego przez inwestorów zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego pomieszczenia Sąd podkreślił, że Starosta Brodnicki decyzją z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw wobec tego zgłoszenia, co powoduje, że realizacja robót nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. wnieśli Z. i S. Chojnowscy zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie w wyroku § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. którego organy nie stosowały, co spowodowało, iż w istocie WSA nie ocenił prawidłowości stosowania przez organ przepisów prawa materialnego, lecz sam zastosował inny niekompletny przepis;
- 2. art. 135 p.p.s.a. poprzez lakoniczne dokonanie oceny wszystkich decyzji i tym samym niesprawdzenie prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego oraz nieodniesienie się do wszystkich obowiązujących aktów prawnych, które należało uwzględnić podczas rozpatrywania sprawy;
- 3. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie budowy pomieszczenia gospodarczego jako rozbudowy budynku mieszkalnego;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 6 oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zastosowanie niekompletnego przepisu prawa materialnego;
- 5. art. 174 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, iż rozporządzeniem można wprowadzić ograniczenia w chronione Konstytucją prawo własności w sytuacji naruszenia przepisów przeciwpożarowych oraz innych, a co najważniejsze, niespowodowanie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej działki;
- 6. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zaniechanie dokonania jego wykładni;
- 7. art. 79 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z uwagi na to, iż niekompletna jednostka prawna nie może podlegać ocenie Trybunału Konstytucyjnego.
Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
Na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem postępowania był wniosek Z. i S. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do sprawy zakończonej wydaniem decyzji, której dotyczy obecnie prowadzone postępowanie. W sprawie takiej organ nie rozstrzyga co do istoty, lecz wyłącznie co do nieważności albo niezgodności z prawem wcześniej wydanej decyzji. Stwierdzenie nieważności jest następstwem ustalenia, że przedmiotowa decyzja jest obarczona kwalifikowaną, ciężką wadą przewidzianą przepisami art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości takich decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i wobec tego przepisy uzasadniające takie stwierdzenie podlegają wykładni ścisłej (por. wyroki NSA: z 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/07, ONSA 1990, nr 1, poz. 1 i SN z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, nr 18, poz. 258).
W rozpoznawanej sprawie jako podstawę stwierdzenia nieważności w/w decyzji Z. i S. C. wskazali przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie to, ich zdaniem, polegało na wadliwym przyjęciu, że organ administracji zastosował nieobowiązujący przepis oraz pominął § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest stwierdzenie, że 1) w sprawie, w zakresie objętym decyzją, obowiązywał niewątpliwy stan prawny, 2) treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego prawa, 3) charakter naruszenia prawa był tego rodzaju, iż prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 i z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Warunki te w rozpoznawanej sprawie nie tylko, że nie zostały spełnione, ale skarga kasacyjna w swej podstawie w ogóle nie powołuje zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wymienione w niej zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonego wyroku zupełnie pomijają okoliczność, iż sprawa dotyczyła decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym.
Jednakże odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, należy go uznać za niezasadny. Przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku powinno mieć charakter zwięzły, pozwalający na ocenę przez strony postępowania oraz przez sąd kasacyjny, czy zapadłe orzeczenie jest prawidłowe. Wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest spełniony wówczas, gdy uzasadnienie wyroku zawiera rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowane przez organy administracyjne przepisy prawa materialnego czy procesowego. Obowiązkiem sądu jest jedynie odniesienie się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zaś przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób wyczerpujący zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych okoliczności, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 317/08).
W wyroku z dnia 11 stycznia 2006 r., (sygn. akt II GSK 332/05, niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Natomiast w przedmiotowej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a, to jest on bezpodstawny, jako że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, nie zaś - jak w rozpoznawanej sprawie - gdy skargę oddalono.
Dodatkowo za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ponieważ, jak wynika z akt sprawy, S. C. wystąpił do Starosty Powiatowego w Brodnicy w dniu 8 września 2009 r. ze zgłoszeniem budowy budynku gospodarczego i nie czekając na upływ terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez organ rozpoczął roboty budowlane. Następnie Starosta Brodnicki decyzją z dnia [...] października 2009 r. wniósł sprzeciw co do zamiaru budowy budynku gospodarczego, ze względu na niezachowanie odległości od działki sąsiedniej (od 50 do 80 cm). Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Jak już wskazano, w przedmiotowej sprawie inwestor przystąpił do prowadzenia robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, a skoro dobudowa garażu – pomieszczenia gospodarczego z tarasem została zlokalizowana z naruszeniem warunków technicznych określonych w § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. brak było możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej.
Dlatego też, zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy wszczął postępowanie administracyjne oparte na art. 48 ust. Prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej samowolnej dobudowy garażu z tarasem oraz schodów betonowych z przyziemienia na taras i z tarasu na poddasze.
Jednocześnie należy zauważyć, że w zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na braku oceny przez Sąd I instancji zastosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz zaniechania dokonania wykładni § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia. Tak sformułowane zarzuty pozostają w bezpośrednim związku z decyzją wydaną w trybie zwykłym tj. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. i nie mogą skutecznie zakwestionować decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, który był kontrolowany przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna w swym uzasadnieniu pomija zupełnie rozważania dotyczące znaczenia stosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz zaniechania dokonania wykładni § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia dla oceny decyzji z dnia [...] marca 2010 r. w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej – brak jakiegokolwiek odniesienia się do postępowania nadzwyczajnego nie pozwala jednak, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej na dokonanie oceny w zakresie, czy stosowanie przez organy § 12 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz brak zastosowania § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia można by uznać za wadę kwalifikowaną decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Poza tym zarzuty sformułowano w skardze kasacyjnej w sposób chaotyczny, nie zwracając uwagi na podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 p.p.s.a., gdyż zarzuty stanowią pomieszanie obydwu podstaw wymienionych w tym przepisie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.