Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, oddalił skargę J. A. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2004 r., którym ustalono J. A. opłatę legalizacyjną w wysokości 135.000 zł z tytułu wykonanych bez pozwolenia robót budowlanych przy budowie stawu o powierzchni 0,733ha, położonego na działce nr 19/10 we wsi S. gm. Z. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż inwestor J. A. wybudował w 2000 r. zbiorniki wodne, w tym staw o powierzchni 0,733 ha we wsi S. gm. Z. W odniesieniu do kontrolowanego postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy administracji prawidłowo przyjęły, że inwestor działał przy budowie stawów w warunkach samowoli budowlanej. Nie można zdaniem Sądu zaakceptować poglądu skarżącego, iż inwestor dokonał zgłoszenia budowy stawów. Inwestor bowiem wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, następnie wniosek ten cofnął, co spowodowało, że postępowanie w tym przedmiocie zostało przez organ umorzone. Obecnie więc skarżący na tej podstawie nie może wywodzić, że dokonał zgłoszenia przedmiotowej inwestycji.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie kwalifikował wymóg pozwolenia na budowę stawów na podstawie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. W sprawie mamy bowiem do czynienia z samowolą budowlaną, którą oceniamy w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia, i która podlega legalizacji zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.
Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2000 r., pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na "wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin". Stosownie zaś do art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230) do urządzeń melioracji wodnych szczególnych zaliczało się: "groble na obszarach nawadnianych, drenowanie, deszczczowanie wraz z pompami przenośnymi, stawy rybne oraz inne podobne urządzenia". Można by więc uznać, że staw jest urządzeniem melioracji szczegółowych i na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z w/w art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego z okresu realizacji inwestycji i zamiar jego budowy podlegał zgłoszeniu. Sąd pierwszej instancji wskazując na art. 90 w/w ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym przepisów o urządzeniach melioracji wodnych nie stosuje się do urządzeń służących do odwodniania gruntów w innych celach niż regulacja stosunków wodnych i polepszenie produkcyjności gleby, stwierdził, że w przepisie oba cele wykonania odwodnienia terenu połączone są spójnikiem "i" co oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby budowa stawów rybnych stanowiła urządzenie melioracji szczegółowych. Trudno bowiem uznać, że celem wykonania zbiornika w przedmiotowej sprawie była poprawa produkcyjności gleby.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższej argumentacji przyjąć należy, że w 2000 r. przedmiotowa budowa podlegała nie zgłoszeniu, ale pozwoleniu na budowę.
Ponadto Sąd wskazał, iż przepisy aktualnie obowiązujące stosuje się dla legalizacji samowoli i obowiązujący restrykcyjny przepis art. 48 Prawa budowlanego w wersji z daty zakończenia inwestycji nie ma tu zastosowania.
W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązki, które zostały przez inwestora wykonane i w tych okolicznościach organ prawidłowo orzekł w trybie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g Prawa budowlanego o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
W nawiązaniu do wniosku z dnia 28 września 2005 r. zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było podstaw do jego uwzględnienia w świetle art. 109 p.p.s.a. Pełnomocnik bowiem uzasadnił swój wniosek "ważnymi sprawami rodzinnymi, których nie mógł przewidzieć". Zdaniem Sądu, pełnomocnik nie wykazał w sposób przekonywujący, że jego nieobecność jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć.
Z uwagi na to, iż kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa, a stwierdzone uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej zwanej p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. A., zaskarżając go w całości i opierając ją na zarzucie:
- naruszenia przepisów postępowania - przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.ps.a., a mianowicie art. 183 pkt 5 w związku z art. 109 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego możności obrony jego praw wskutek nie odroczenia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, pomimo nieobecności jego pełnomocnika oraz pomimo wniosku złożonego przez pełnomocnika w dniu poprzedzającym rozprawę, z prośbą o usprawiedliwienie jego nieobecności z uwagi na bardzo ważne sprawy rodzinne, których pełnomocnik nie był w stanie przewidzieć wcześniej,
- naruszenia prawa materialnego t.j. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a przez błędną wykładnię art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2000r oraz art. 91 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 października 1974r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że w dacie budowy stawu rybnego przedmiotowa budowa podlegała pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszeniu.
W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, iż Sąd dokonał błędnej wykładni art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2000r. oraz art. 91 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 października 1974r. Prawo wodne przyjmując, że w dacie budowy stawu rybnego przedmiotowa budowa podlegała pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszeniu. Przyjęcie, że staw rybny wybudowany przez skarżącego nie jest urządzeniem melioracji szczegółowej prowadziło do błędnego wniosku, że jego budowa podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, a jego brak dał podstawę prawną do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Tymczasem zgodnie z brzmieniem powołanych wyżej przepisów prawa, budowa taka mogła być wykonana po dokonaniu zgłoszenia, a zgodnie z porządkiem prawnym obowiązującym w 2000 r. kiedy jego budowa została zakończona przy braku zgłoszenia opłata legalizacyjna nie była wymierzana.
Ponadto w ocenie strony wnoszącej kasację opłata legalizacyjna została ustalona bez podstawy prawnej, bowiem w sprawie nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawy Prawo Budowlane. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w ogóle nie zostało wszczęte, więc zdaniem autora kasacji nie mogło zakończyć się decyzją ostateczną przed wejściem w życie nowelizacji. Nie zgodził się tym samym skarżący na wysokość opłaty legalizacyjnej i na tryb jej ustanowienia w oparciu o przepisy art. 49 ust 1 i ust 2 w związku z art. 59f ust 1 i art. 59g znowelizowanej ustawy, gdyż jego zdaniem w 2000r. kiedy staw został wybudowany wymagane było tylko zgłoszenie, a ustawa nie przewidywała w ogóle opłat za brak takiego zgłoszenia. Skoro więc na podstawie ustawy Prawo budowlane obowiązującej w 2000r. w ogóle nie można było ustalić opłaty, to ten stan nie zmienił się również pod rządami nowej ustawy, bo jej przepisów nie można zastosować do budowy zakończonej w 2000r.
Przedstawione wyżej zarzuty w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazują na to, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszenie prawa, a to uzasadnia wniosek o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy na powyższe należy stwierdzić przede wszystkim, iż w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły.
Nie jest bowiem zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieważności postępowania oparty na przepisie art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 109 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego możności obrony jego praw wskutek nie odroczenia przez Sąd pierwszej instancji rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku, pomimo nieobecności pełnomocnika oraz pomimo złożonego w dniu poprzedzającym rozprawę przez pełnomocnika wniosku o usprawiedliwienie jego nieobecności z uwagi na bardzo ważne sprawy rodzinne, których pełnomocnik nie był w stanie przewidzieć wcześniej. Stwierdzić należy, iż pełnomocnik skarżącego był zobowiązany składając wniosek oparty na art. 109 p.p.s.a. do wykazania, że nie miał możliwości skorzystania z instytucji ustanowienia substytuta i że nieobecność pełnomocnika wywołana została nadzwyczajnym wydarzeniem, której nie mógł on przezwyciężyć. Wobec lakonicznie sformułowanego wniosku pełnomocnika strony o odroczenie rozprawy Sąd był w pełni upoważniony do jego oddalenia.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2000r. oraz art. 91 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 października 1974r. Prawo wodne przez błędną wykładnię. Istota tego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadzała się do twierdzenia, że w dacie budowy stawu rybnego tj. w 2000 r. przedmiotowa budowa podlegała nie pozwoleniu na budowę, ale zgłoszeniu.
Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się nie zgodzić.
Przepis art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106 poz. 1126 ze zm. - dalej zwaną ustawą Prawo budowlane) stosownie do jego brzmienia w 2000 r. stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na "wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin". Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż tak sformułowany przepis wymagał sięgnięcia do regulacji normujących pojęcie "urządzeń melioracji szczegółowych". I tak przepis art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) - w brzemieniu obowiązującym w 2000 r. - do urządzeń melioracji wodnych szczególnych zaliczał: "groble na obszarach nawadnianych, drenowanie, deszczowanie wraz z pompami przenośnymi, stawy rybne oraz inne podobne urządzenia". Zauważyć jednak trzeba, że art. 91 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy Prawo wodne wyraźnie wymienia jako urządzenie melioracji wodnych szczególnych "staw rybny". W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się do dyspozycji art. 90 ust. 1 ustawy Prawo wodne dla przyjęcia, że "staw rybny" nie jest "urządzeniem melioracji szczegółowych", o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzić bowiem należy, że treść przepisu art. 90 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a który to przepis przytoczono w zaskarżonym wyroku, nie może powodować zmiany treści kolejnych przepisów ustawy Prawo wodne. Tak więc Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni pojęć, które interpretacji nie wymagały, a w konsekwencji tym pojęciom przypisał treść sprzeczną z literalnym brzmieniem samego przepisu.
Zważywszy na powyższe należy przyjąć, że staw rybny jest urządzeniem melioracji szczegółowych i zamiar jego budowy, w sytuacji, gdy staw ten był usytuowany poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji inwestycji - podlegał zgłoszeniu. Odmienne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii uznać trzeba za błędne.
Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest wpływ powyższego uchybienia ze strony Sądu na wynik niniejszej sprawy, której przedmiotem było ustalenie opłaty legalizacyjnej.
O ile, należało podzielić stanowisko strony wnoszącej kasację, iż przedmiotowa inwestycja dla swej realizacji z przyczyn wyżej przedstawionych wymagała zgłoszenia, to za nieuzasadnione uznać trzeba stanowisko, iż takiego zgłoszenia inwestor dokonał. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 27 lipca 2000 r. złożony przez inwestora pismem z dnia 21 sierpnia 2000 r. został cofnięty. Okoliczności powyższe nie są przez stronę skarżącą kwestionowane. Fakt zaś cofnięcia wniosku nie może w żaden sposób prowadzić do przyjęcia, iż inwestor dokonał zgłoszenia realizacji przedmiotowej inwestycji.
Konsekwencją braku dokonania zgłoszenia był fakt, że wybudowanie takiego obiektu traktowane było i jest jako samowola budowlana. Wynikało to z treści art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2000 r., a więc w dacie realizacji inwestycji objętej niniejszą sprawą (tekst jednolity z 5.12.2000 r. Dz. U. Nr 106 poz. 1126), jak i z treści art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Stosownie bowiem do wskazanych wyżej przepisów właściwy organ winien był nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Różnica w stanie prawnym pomiędzy rokiem 2000 (data realizacji obiektu), a rokiem 2004 (data wydania kontrolowanej decyzji) polegała między innymi na tym, że na skutek zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zaistniała dla inwestora możliwość legalizacji obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też jak w sprawie rozpoznawanej bez dokonania zgłoszenia. Sytuacją korzystniejszą jest niewątpliwie przyjęcie dla inwestora możliwości legalizacji inwestycji, stąd w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte po dacie wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. należy stosować przepisy tej ustawy dla możliwości dokonania oceny dopuszczalności legalizacji obiektu. Zauważyć należy, na co też wskazała strona wnosząca kasację, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało po dniu 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r.), a wobec tego, nie ma w sprawie zastosowania przepis art. 7 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
Nie do zaakceptowania jest stanowisko strony skarżącej przestawione w kasacji, iż przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. nie można zastosować do budowy zakończonej w 2000r., skoro, jak wywodzi to autor kasacji, ustawa w brzmieniu obowiązującym w 2000 r. nie przewidywała w ogóle opłat za brak zgłoszenia budowy. Przyjmując, taki pogląd za zasadny trzeba byłoby wydać nakaz rozbiórki dla wszystkich takich inwestycji, a więc zrealizowanych po dniu 1.01.1995 r., a przed 11. 07.2003r. w przypadku wszczęcia postępowań po dniu 11. 07.2003r. Osiągnięcie takiego skutku jest możliwe bez uruchamiania procedury legalizacyjnej. Autor kasacji pominął bowiem to, że w zasadzie jedyną restrykcja jaką przewidywano w 2000 r. w stosunku do obiektu zrealizowanego bez zgłoszenia był nakaz rozbiórki takiego obiektu.
Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, że pomimo zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2000r. oraz art. 91 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 października 1974r. Prawo wodne uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik przedmiotowej sprawy dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na to, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego w części wyżej wskazanej uzasadnienia odpowiada prawu, na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.