Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2534/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta O. z dnia [...] 2017 r. nr [...], a także zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej R. M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta O. orzekł o wymeldowaniu R. M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O..
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez R. M., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta. Wojewoda wyjaśnił, że lokal nr [...] przy ul. [...] w O. stanowi lokal komunalny, którego najemcą jest M. K.. Z zeznań M. K. wynika, że R. M. jest konkubiną jej syna oraz, że nie mieszka w lokalu od ok 8 lat. Przyjeżdża w odwiedziny 2-3 razy w miesiącu na kilka godzin. R. M. aktualnie mieszka razem z synem w Warszawie. W lokalu w O. zostawiła pewne rzeczy, których nie potrzebuje w obecnym miejscu zamieszkania. M. K. nie chce, aby R. M. została wymeldowana. Jednocześnie M. K. stwierdziła, że z powodu braku miejsca w omawianym lokalu nie ma możliwości, aby R. M. ponownie w nim zamieszkała na stałe.
W czasie przesłuchania R. M. wyjaśniła, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O. mieszkała do 2009 r., kiedy to razem z synem przeprowadziła się do Warszawy i zamieszkała w lokalu użyczonym przez koleżankę. Mieszka tam do dziś i jest to miejsce, w którym aktualnie koncentruje się jej życie. Stwierdziła jednak, że nie opuściła trwale miejsca zameldowania na pobyt stały, gdyż bardzo często przyjeżdża do niego i czasem zostaje na noc, dysponuje kluczami do drzwi wejściowych oraz przechowuje rzeczy osobiste i sprzęty gospodarstwa domowego (np. pralkę i garnki), jednak nie partycypuje w kosztach utrzymania tego mieszkania.
Wojewoda wyjaśnił, że oględziny przeprowadzone w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O. wykazały, że mieszkanie składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i korytarza. Jeden pokój zajmują M. i W. K., a drugi ich syn K. K.. Kiedy R. M. przyjeżdża do lokalu, śpi na materacu w pokoju K. K.. Tam też w szafie i komodzie znajdują się jej ubrania oraz bielizna, a w szafce ma korytarzu - buty. Natomiast w garażu znajduje się jej pralka oraz szkło stołowe.
Przesłuchana w charakterze świadka M. L. zeznała, że zna R. M.. Widuje ją dość często, ale nie jest pewna, czy mieszka i nocuje w tym lokalu. Natomiast B. L. widywała wymienioną bardzo często (2-3 razy w tygodniu), ale od pewnego czasu już rzadziej.
W ocenie organu odwoławczego pobyt R. M. w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały ma charakter okazjonalny i wizytowy, albowiem wymieniona przyjeżdża jedynie w odwiedziny do M. K. i chociaż pobyty te wiążą się nieraz z nocowaniem (na co zwrócili uwagę przesłuchani świadkowie) i przechowywaniem przez nią pewnych rzeczy osobistych, to nie stanowią one automatycznie o stałym zamieszkiwaniu (czyli przebywaniu z zamiarem stałego pobytu). R. M. nie ma "swojego miejsca" w lokalu i śpi na materacu w jednym z pokoi. Brak możliwości stałego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu potwierdziła także M. K. w wyjaśnieniach złożonych do protokołu. Prawnie niedopuszczalnym jest w ocenie Wojewody utrzymywanie dalszego fikcyjnego zameldowania w lokalu osoby, która w rzeczywistości mieszkanie to opuściła i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. M. wyjaśniła, że pod adresem przy ul. [...] w O. jest zameldowana od wielu lat. Oświadczyła, że z M. K. prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. Z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe zdecydowała, że w dniu powszednie będzie mieszkać w Warszawie, a na weekendy będzie wracać do O.. Jej syn studiuje w Warszawie, a pozostanie w O. uniemożliwiłoby mu dalszy rozwój. Osoby niezameldowane mają problem by zawrzeć umowę o pracę lub założyć konto w banku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2015 r. poz. 388; zwanej dalej również "u.e.l."), obywatel polski dokonuje zameldowania się na pobyt stały lub czasowy w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym ze względu na położenie nieruchomości, w której zamieszkuje, przedstawiając do wglądu dowód osobisty lub paszport. W myśl art. 35 omawianej ustawy, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanego w art. 28 ust. 2 decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zdaniem Sądu I instancji rolą organów orzekających w tego typu sprawach jest jednoznaczne ustalenie, czy strona w stosunku, do której toczy się postępowanie o wymeldowanie opuściła miejsca pobytu stałego - rozumianego jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu.
Aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały powinna ona zarówno fizycznie zamieszkiwać pod wskazanym adresem jak i wykazywać wolę stałego w nim przebywania, czyli skoncentrowania w nim swych spraw życiowych. Miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym realizuje ona swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego przebywania. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest zaś spełniona wówczas, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny.
Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji błędnie przyjęły, że zostały spełnione przesłanki do wymeldowania skarżącej z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Należy bowiem mieć na uwadze, że wymeldowania tego nie domaga się ani najemczyni owego lokalu - M. K., ani żadna z pozostałych osób w nim zamieszkujących. R. M. od początku twierdziła, że w dni powszednie wraz z synem rzeczywiście przebywa w warszawskim mieszkaniu użyczonym jej przez koleżankę, natomiast na weekendy powraca do lokalu w O.. Ma do niego klucze, może przyjechać w każdej chwili i ma gdzie nocować. Przeprowadzona zaś wizja lokalna potwierdziła, że w lokalu tym znajdują się jej rzeczy. Ustalono, że śpi na materacu, w pokoju należącym do brata jej konkubenta – K. K.. Fakt, że jest tam widywana potwierdzają zeznania sąsiadów. Skarżąca wskazywała też, że z lokalem tym więzi nie utraciła, jest w dobrych relacjach z pozostałymi osobami go zamieszkującymi i systematycznie się w nim zatrzymuje. Liczy też się z tym, że jej koleżanka w każdej chwili może zrezygnować z dalszego użyczania jej mieszkania warszawskiego.
Przesłanką, która zawsze musi być spełniona aby możliwe było wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego jest ustalenie, że osoba ta trwale opuściła miejsce zameldowania z zaniechaniem koncentrowania swoich spraw życiowych w tym miejscu. Wymeldowanie z miejsca stałego pobytu winno być zatem następstwem ustalenia zamiaru ostatecznego zerwania więzi z tym miejscem przez osobę zameldowaną, a także weryfikacji, czy zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu stałego ośrodka osobistych i majątkowych interesów, przy czym zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia i zweryfikowania okoliczności. Skoro zatem w niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika niezbicie, aby osoba objęta wnioskiem o wymeldowanie w spornym budynku faktycznie w ogóle nie zamieszkiwała to nie sposób przyjąć, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 35 u.e.l.
Wręcz przeciwnie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, skarżąca nie ma zamiaru zerwania więzi z tym miejscem. W dni wolne od pracy świadczonej w Warszawie przyjeżdża do tego lokalu i w nim przebywa. Nie może więc budzić wątpliwości, że w związku z tym nie zachodzi przesłanka do jej wymeldowania z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Wbrew sugestiom organów nie są to jedynie odwiedziny czy wizyty, a zamieszkiwanie. Trzeba też mieć na względzie, że postępowanie w sprawie o zameldowanie czy też o wymeldowanie nie służy rozstrzyganiu sporów własnościowych. Jego wyłącznym celem jest ewidencja ludności. Nie ma zatem przesądzającego znaczenia fakt za ile zamieszkujących osób uiszczane są opłaty czynszowe. Jest to osobna kwestia. Ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie (brak uiszczania opłat) nie mogą samodzielnie świadczyć o zerwaniu więzi z danym lokalem.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki zarzucając naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 u.e.I. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że całokształt okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie pozwala przyjąć jakoby ziściły się wszystkie przesłanki uzasadniające wymeldowanie R. M. z pobytu stałego w lokalu nr [...]przy ul. [...] w O., a co za tym idzie uznanie, że decyzje organów obu instancji wydane zostały wadliwie.
Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewoda stwierdził, że do opuszczenia miejsca pobytu stałego dochodzi, gdy dana osoba faktycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - przez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany - przez zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Pozostawienie przez R. M. pewnych rzeczy osobistych (ubrania, buty) w szafie i komodzie znajdujących się w pokoju należącym do K. K. nie świadczy o stałym zamieszkiwaniu w tym lokalu i tym samym o koncentracji tamże jej interesów życiowych.
Natomiast wizyty podyktowane chęcią utrzymywania więzi rodzinnych uznać wypada wyłącznie jako okazjonalne. Nawet gdyby wyłącznie hipotetycznie założyć, że wizyty te odbywają się w każdy weekend to i tak proporcja pomiędzy ilością dni spędzonych w Warszawie a ilością dni spędzonych w O. nie pozostawia złudzeń gdzie koncentruje się zasadnicza aktywność życiowa R. M..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 182 § 2 utawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprawidłowego zastosowania art. 35 u.e.l. Dla orzeczenia o wymeldowaniu niezbędne jest ustalenie zaistnienia przesłanek z art. 35 u.e.l., a więc przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz przesłanki niedopełnienia obowiązku wymeldowania się. Przy czym pobytem stałym, zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 u.e.l., jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. O opuszczeniu miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 u.e.l. można mówić wówczas, gdy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe oraz gdy nieprzebywanie jest wynikiem woli tej osoby. Nie każde opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stanowi bowiem podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu. Dla stwierdzenia, że nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu powołanego przepisu konieczne jest ustalenie, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce.
W świetle powyższego rzeczą organów było ustalenie czy przebywanie skarżącej poza adresem zameldowania wynika z jej woli czy też nie. Ta właśnie okoliczność miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w istocie stanowiła przedmiot sporu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie wskazał, że zasadniczą okolicznością podlegającej ocenie w przypadku decyzji o wymeldowaniu jest to czy dana osoba dobrowolnie i trwale opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Sąd I instancji błędnie jednak uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organy administracji publicznej nie dawał podstaw do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącej z miejsca pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O..
Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń faktycznych organów administracji wynikających z zeznań R. M., iż nie mieszka ona na stałe w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O.. W 2009 r. wyprowadziła się do Warszawy i dalej tam mieszka. Ponadto skarżąca zeznała, że jej życie koncentruje się w Warszawie. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, iż ten błędnie uznał, że okoliczności faktyczne ustalone w toku postępowania administracyjnego nie pozwalały na orzeczenie o wymeldowaniu R. M. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w O.. Było wprost przeciwnie. Okoliczności te jednoznacznie świadczą, iż skarżąca lokal ten opuściła trwale i dobrowolnie. Materiał dowodowy zebrany przez organy administracji wskazuje, że skarżąca od kilku lat nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, a ewentualny powrót do niego przewiduje w przypadku konieczności opuszczenia lokalu w Warszawie, w którym mieszka od kilku lat.
Błędnie przy tym Sąd I instancji poparł tezę o braku podstaw do wymeldowania okolicznością, iż tego typu orzeczenia nie domagają się osoby zamieszkujące ten lokal. Okoliczność ta nie stanowi bowiem ustawowej przesłanki do orzeczenia o wymeldowaniu osoby z miejsca dotychczasowego pobytu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Utrzymanie zameldowania w lokalu, w którym dana osoba faktycznie nie przebywa stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową. Byłoby to sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem (por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 439/15; z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2672/11; z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1996/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uznać za usprawiedliwioną.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została w sposób należyty wyjaśniona orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Mając na uwadze okoliczności faktyczne dotyczące trudnej sytuacja materialnej skarżącej ustalone w toku postępowania o przyznanie prawa pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.